论文：新《信访条例》的忧思

论文：新《信访条例》的忧思

摘 要：新《信访条例》没有也不可能明确确认信访权利，在加强了信访管理的同时却少有有效的信访权利保障机制相配套，复核程序中的信访听证程序以及信访预防机制等规定给予行政机关很大的_裁量权，有可能被某些官员滥用以阻塞信访渠道，侵犯信访权利, 信访人却没有被赋予明确的有效对抗行_力侵害的手段。信访三级审结制基本上使大多数来自基层的信访人丧失了_甚至赴省上访的有效机会，_有关部门近年强调要加强的信访督办工作也可能因为没有相应法定管辖权而受到不利影响，大量的社会矛盾是否会积聚在基层或地方并在今后不长的时间内造成严重后果令人忧虑。

关键词：信访；条例；问题

2005年1月5日_常务会议通过公布并已于2005年5月1日起施行的新《信访条例》是信访工作法治化进程中的一件大事，其中包含了许多创新。它在信访史上第一次以行政法规的形式明确规定了信访工作机构的性质、职责、权限和一系列信访工作制度（如联席会议制度、信访工作责任制、信访政务公开制度及信访工作信息化制度等），加强了对信访活动的管理，其中一方面包括对越级上访的不受理、对违法信访行为的禁止，另一方
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所指向的其他合法权益（如某种物质利益等）。不同的人在不同情况下可以有不同的理解或解释。甚至某些地方官员在对信访人采取限制措施时也说是“为了保护信访人的权益”（即所谓“为了他本人好”）。这些年来，信访工作中的一个突出问题就是某些地方官员甚至某些地方政府为了维护本地“形象”，不顾信访人的合法权益，对信访人上访采取堵截甚至某些打压的措施，在这种情况下，明确规定信访权利就具有非常重要的现实指导性意义了。但是，据某位看过新《信访条例》草案第一稿的人讲：“起初，修改意见是倾向于限定老百姓的信访形式”，②“限制和加强对信访人的管理却让他记忆深刻。”③ 这种说法有待进一步确证，因为这涉及到《信访条例》修改过程中的立法动机与宗旨问题。从公布的新《信访条例》来看，其修改重点在于明确信访机构的性质和职权，强化受理和处理信访事项的行政机关的责任，加强对信访活动的严格管理。但是，这些措施都未必能从根本上解决信访痼疾，还可能在其实施后的不久时间内导致某种危险性甚至灾难性后果。

2．新《信访条例》加强了信访管理但缺乏权利保障机制相配套

信访机构职权的明确化与强化，只是保障信访人合法权益、督促解决信访难题的必要条件之一，而不是充分条件。新《信访条例》将信访工作机构定位于隶属于本级人民政府的行政机构，使其成为行政科层制_中的一部分。它受本级人民政府领导，对本级人民政府负责，从属于本级人民政府。我们知道，如果没有独立地位，就很难有足够的自主意志。在行政科层制关系网络中，在种种人为因素影响下，不具有独立性的信访机构对于激烈利益冲突中处于弱势地位的信访人合法权益的保护效能，还是令人忧虑的。如果没有政治_改革作保障，没有一个独立自主的公民权利保护机构，信访人合法权益的保护不可能达到至善的程度。因此，本文作者认为建立一个独立的公民权利保护机构是值得考虑的。

新《信访条例》在诸多方面强调了受理和处理信访事项的行政机关的责任，强调了一定情况下对有关行政机关人员的责任追究，表现了责任制政府应有的态度。但是，相关的责任追究机制是：信访机构提出建议、有关行政机关或其上级行政机关裁定是否给予责任追究。 但在缺乏新闻_和政务公开的背景下，在缺少其他外部压力的情况下，某些消极的官场潜规则或可能的官官相护机制往往有更多的力量来消解责任追究机制的效能。因此，本文作者呼吁依法保证信访工作中的信息公开与新闻_。

新《信访条例》还突出强调了对信访活动的严格管理。它在第十六条、第二十一条第一款第一项、第三十五条第三款明确规定了几种不予受理的情况；它还在第二十条明确列举了诸多禁止性行为。这些规定都试图维护正常的信访秩序和_。笔者认为，第十六条、第二十一条第一款第一项的有关规定是完全正常和非常必要的。前者能有效地避免公共资源的浪费；后者符合中国法治化建设的必然要求。但笔者对于第三十五条第三款的规定不无忧虑。

3．新《信访条例》在复核程序上似乎存在不足

按照新《信访条例》，复核意见就是信访处理过程的结论性意见。复核后，针对同一事由的信访诉求不会再被受理。问题是它的程序能否保证公正。该条例第三十五条第二款规定复核机关可以举行听证，而非必须举行听证，这赋予了复核机关_裁量权。我们可以设想：

并非所有的复核请求都值得举行听证。如此理解的话，此一规定就有一定道理了。但笔者担心有的复核机关深陷官僚主义泥潭、该听证不听证并随意做出裁决、侵害信访人的合法权益，而信访人却无以应对，并且从此上告无门。一般说来，对信访复查意见不满的才要求复核，不管出于什么原因（如上访人无理纠缠，或上访人合理合法的信访主张得不到支持等），为了公正而快速地解决信访问题并使信访人彻底信服，笔者认为，进入复核程序后，只要信访人提出了听证要求，并且条件许可，就应该举行听证。如果没有这样一个最后的公开公平的法律程序作保障，很难想象那些不服复查的上访人会信服复核机关的类似裁决。对于不服复核意见的就再也不予受理了，这固然可能防止无休止的缠访，但更可能导致某种社会矛盾与冲突隐患的不断堆积。由于信访人多数来自基层，按照新《信访条例》关于信访事项三级终结制（ ……（未完，全文共6341字，当前仅显示2227字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：新《信访条例》的忧思》）