我国农村信用社改革的实证研究-兼论国外合作金融发展对我国的启示（第3章）

续第2章
　　
　　3.当前我国农村信用社改革的基本取向及绩效评价
　　建国以来，我国农村信用社一直在改革中艰难发展，取得了许多有益的经验和教训。回顾农村信用社改革的得失成败对于指导当前农村信用社深化改革工作具有十分重要的意义。
　　3.1农村信用社历次改革回顾
　　在不同的历史时期，政府对农村信用社的改革举措是不同的，农村信用社制度变迁的动因也不一致，进而农村信用社改革和制度变迁也就一现出一定的阶段性特征。因此，要考察农村信用社制度变迁的过程，首先就涉及到对农村信用社改革与发展的阶段性划分。在现有的研究成果中，有人从农村信用社发展过程中利益主体的目标是否一致的角度来划分农村信用社发展的阶段〔马君潞等，2005)，但较普遍的是按照农村信用社的领导或行政隶属关系划分阶段(如何广一文，2}}1陈雪飞，2005等)。受何广文《农村信用社制度变异过程及其动因探析》一文主要观点的启示，本文将从政府推动中国农村信用社改革与制度变迁的动因角度来划分。大致可分成以下三个阶段(本文将在后面对2003年开始的深化改革进行专题研究)。
　　第一阶段(}}}~19}年)，这一段时期，农村信用社在为小农经济提供金融服务的同时，还成为政府获取农村金融剩余资源的工具，是工业导向型金融体系的一部分。为推进中国的现代化，从邹世纪5甲革代初期开始，政府实施了以优先发展重工业为_的赶超型战略。为摆脱经济资源严重短缺的约束，政府排斥了市场机制作用的发挥，通过人为限制生产要素流动、扭曲生产要素和产品价格等手段，向重工业发展提供廉价的资源。为获取农村金融剩余，政府以信贷资金的“统收统支”方式将农村信用社纳入了公有制经济体系.实现了农村金融剩余的集中和农村金融资源转化为对国有经济的金融支持，保证了工业化的推进和_内产出的增长.
　　l肠王年5月，中国人民银行召开了第一次_农村金融工作会议，指出:
　　“信用合作是群众性的资金互助合作组织，应采取多种多样的由低级到高级
　　的发展形式。……是国家银行联系群众的桥梁”。其后下发了《关于农村信
　　用合作社每县试办一个的通知》。1951年至1959年，农村信用社资本由农民
　　入股，干部由社员选举，信贷为社员提供，合作制性质明显，是扶持农业生
　　产的重要金融力
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有金融制度安排的边缘。所以，恢复合作制的努力井没有取得实质性的成
　　果.政府改革和促进制度变迁的目标没能实现。
　　第三阶段(1996~2003年)，国有商业银行逐渐退出农村领域，特别是
　　退出欠发达地区农村领域，农村信用社成为农村金融的“主力军”，并被赋
　　予’‘支农”的政策性职能。政府改革和促进农村信用社制度变迁的指导思想
　　在于提高农村金融服务水平，增加对农业的投入，促进贸、工、农综合经营，
　　促进城乡一体化发展，促进农业和农村经济的发展和对外开放。
　　为了提高农村金融服务水平，强化农村金融服务，1996年政府再次启动
　　了农村信用社恢复合作制改革，_《关于农村金融_改革的决定》(国
　　发〔1}}号)提出了“按合作制原则重新规范农村信用社、恢复农村信
　　用社的合作制性质、农村信用社与中国农业银行脱离行政隶属关系”，并在
　　此基础上“把农村信用社逐步改为由农民入股、由社员民主管理、主要为入
　　股社员服务的合作性金融组织”。1}年，_农村信用社工作会议提出组
　　建县(市)联社，承担行业管理和服务职能，农村信用社的组织制度安排得
　　以强制性创新.
　　在1997年亚洲金触危机爆发以后，国有商业银行由于出于化解金融风险、
　　提高资产质量以准备海外上市，提高规模效应和盈利等方面的考虑，先后退
　　出农村领域，特别是退出欠发达地区农村领域;为农村信用社的发展留下了
　　足够的市场空间。那为科·么1996年的改革方案以及后来的一些改革主张没能
　　付诸实施?其重要原因有三:一是1996年的改革方案有削弱政府控制之因素，
　　有些方面不符合国家、政府部门的效用函数，因而没有最终转化为改革的行
　　动。二是农村信用社对合作成员激励的丧失。作为合作金融组织，对合作成
　　员的激励主要表现在能否获得金融服务及利润返还.从50年代初至20世纪末，
　　中国农户在近50年的金融合作参与过程中，不仅难以获得金融服务，而且没
　　有参与过利润分配。三是由于国有银行商业化经营的示范、农村信用社内部
　　集团利益的形成，农村信用社业务发展机制和运作方式口益商业化。同时，
　　基于几十年来农村信用社从合作制到公有制的特殊制度变迁轨迹，其路径依
　　赖决定了农村信用社回归合作制的成本是极其高昂的，无论是国家、信用社
　　还是社员，都不可能再选择实施合作制。
　　通过对中国农村信用社改革与制度变迁的历史过程的考察可以发现，这
　　个过程实际上是一个政府强制性制度变迁的发展过程。在这个过程中，中国
　　社会的二重社会结构带来的缺陷尽.显无疑，在缺乏独立地位与谈判能力的农
　　村个人和经济主体面前，强大的政府充分显示了其主宰力量，农村信用社体
　　制长期得不到理顺，业务发展滞后于经济发展并受多种外部因素的制约，农
　　村信用社逐渐背离了其经营目的和合作制属性，走上了事实上的“商业化”
　　和“官办化”的路子，其管理模式已成为事实上的商业银行模式.
　　回顾中国农村信用社迄今已历50余年的演进过程，真可谓命运多衅。在
　　经济_改革以前，农村信用社长期依附于当时的农村经济_，沦落为人
　　民公社和生产队的，’会计出纳”。改革开放以后，农村信用社迎来了改革发
　　展的机遇。但好事多磨，先是被“过继”给农行托管，后来恢复了“三会”，
　　但行社“分家’后又划至信用合作协会摩下.其间二度“更名”和“换牌”，
　　但始终难以治愈信用社的_硬伤，至今仍未找到现代合作金融的有效发展
　　路径，综观农村信用社的历次改革，每次都有着良好的初衷，并且无不声势
　　浩大，无不伴随着国家巨额资金的投入或优惠政策的配套，然而始终脱离不
　　了外力主导、行政推动的惯性，最终大都“虎头蛇尾”，甚至“新瓶装旧酒”，
　　难以摆脱伤筋不动骨的“改良”治标老路。这些改革都有着共同的特征:一
　　是农村信用社改革由政府主导，坚持“自上而下、行政推动、供给先行”的
　　总体思路，各级政府既是改革的策划者和推动者，同时也是一些改革措施的
　　具体实施者，改革方案往往不符合国情和农村信用社微观实际。农村信用社
　　改革一旦由政府主导，就有可能偏离原来的良好愿望。二是改革对象本身始
　　终处于被动地位，在改革中成为被改革、被操纵的对象，对改革的主动参与
　　意识不强，并表现出了一定程度上的“理性无知”.从而也使农村信用社批
　　上“官办”色彩，为“撤账效应”提供了借口。三是管理_历经变迁。正
　　如前述，不管是由人民银行和农业银行领导管理，还是下放给人民公社和贫
　　下中农管理，都逃不脱“官办”的色彩，并一直处于“保护性陷阱”之中，
　　影响了信用社的发展，广大农民也难以得到信用社有效的金融服务，这也正
　　是人们戏称“农村信用社是50年长不大的婴儿”的重要原因。四是改革的重
　　心发生偏差。改革内容更多局限在行政隶属关系的调整，很少触及到产权关
　　系、法人治理结构等敏感层面，从而使农村信用社改革长期陷于“穿新鞋走
　　老路”的怪圈。
　　3.2当前农村信用社改革的基本取向
　　3.2，1改革进程
　　2003年6月27日，_下发了《深化农村信用社改革试点方案》(国发
　　〔20吟〕巧号)。经_同意，吉林、山东、浙江、江苏、陕西、贵州、
　　重庆等8个省(市)作为第一批试点单位，参加深化农村信用社改革试点工作。
　　2004年8月1}日，_又下发了《关于进一步深化农村信用社改革试点的意
　　见》(国办发‘ZOO4)66号)’，明确提出农村信用社改革，要坚持市场化的
　　改革取向，以服务农业、农村和农民为宗旨，按照“明晰产权关系、强化约
　　束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，围绕
　　不断改善金融服务，扩大支农效果这一首要目标，逐步推进和完替管理_
　　和产权制度改革，促进农村信用社加强内部控制，改警经营机制，将农村信
　　用社逐步办成具有自主经营、自我约束、自我发展和自担风险能力，为农业、
　　农民和农村经济发展服务的社区性地方金融企业。至此，_除了_、海
　　南两省区之外，其余29个省(市、区)均展开了新一轮的农村信用社改革。
　　这是我国农村信用社自1肠1年来的第七次改革，也是力度较大的一次改革。
　　为明确银监会、人民银行、省级政府和省级联社在农村信用社监督管理和风
　　险防范中的权利和职责，_办公厅印发了《关于明确对农村信用社监督
　　管理职责分工的指导意见》〔国办发(2004)48号).
　　在这轮改革中，农村信用社面临四种模式的选择:农村商业银行、农村
　　合作银行、县联社统一法人，县乡两级法人。并明确指出，在无条件组建农
　　村商业银行、农村合作银行等银行类机构或实行以县(市)为单位统一法人
　　的地区，可以继续实行合作制，合作制也是一种可选择的制度安排。但是，
　　很明显，这次改革和制度变迁的重要原则是市场经济规则，至此，农村信用
　　社领域实际上是明确地开始了一场以市场化、商业化为导向的改革和制度变
　　迁。在现实地推进改革过程中，合作制实际r上是被忽视和抛弃了。
　　2003年和2的4年的改革要点，实际上是对1996年改革方案的继承和某种
　　程度的回归.2003年、2004年改革能够推进的原因，一是1996年以来国有产
　　权以外的金融形式的增长，导致了国有产权份额的下降，政府对非国有产权
　　扩张的忍耐程度提高;二是2003、2004方案中添加了政府控制的因素，权力
　　下放给了地方，把_集权变成了地方集权，_政府推动制度变迁的动力
　　转化为地方政府的动力。
　　3，2，2改革目标
　　_《深化农村信用社改革试点方案》中明确提出改革目标是;以服 ……（未完，全文共23679字，当前仅显示4259字，请阅读下面提示信息。收藏《我国农村信用社改革的实证研究-兼论国外合作金融发展对我国的启示（第3章）》）