泰安市食品质最安全管理体系建设研究（2）

泰安市食品质最安全管理体系建设研究（2）
　　
　　续1
　　
　　4.泰安市食品质量安全管理现状及分析
　　泰安市食品质量安全管理按照“分段监管为主，品种监管为辅”的原则分属多个部门，虽然市食品药品监督管理局定位综合I办调部门，但是其整体协调能力非常有限。目前市食品药品监督管理局仍只是为其他部门提供建议。
　　
　　4.1泰安市食品质量安全管理现状
　　泰安市食品质量安全监管工作，主要在市委市政府的领导下，主要工作由市食品安全管理委员会统一指导组织协调。食品安全管理的一线执法单位有市农业、卫生、质监、工商等9个职能部门分段监管，负责综合l办调的单位也有市府办公室、发改委、财政局、食品药品监督管理局等7个单位，见图2:泰安市食品质量安全监管组织结构图。市农业、水利渔业、畜牧兽医等部门负责农产品生产环节质量安全的监督，质监部门负责食品生产加工环节食品质量安全的监管，工商部门负责流通环节食品(保健食品)质量安全的监管，卫生部门负责餐饮业、食堂等消费环节食品安全和保健食品的监管，检验检疫部门负责进出口食品质量安全的监管，经贸部「J负责食品生产企业诚信体系建设和生猪屠宰环节，食品药品监管部门负责食品安全整顿工作的综合协调。食品安全监管由多部门执法，部门间信息沟通不畅，阻碍了合力监管的有效实施，影响了监管的效率。各部门工作衔接不明确，经常出现重复抽检的现象。多头管理和重复查处不但造成监管部门人力物力的浪费，增加行政成本，也加重了经营单位的负担，有时更使企业无所适从。
　　图2:泰安市食品质量安全监竹组织结构图泰安市辖6个县市区，108个乡镇(办事处)，3638个行政村。全市建立粮食、油料、瓜菜、果品、畜禽等国家级和省级基地64处;食品生产加工企业共有404家;食品经营企业9257家;餐饮单位和各类食堂4313家。泰安市食品安全监管工作实行省级以下垂直管理_，全市专兼职食品监管人员只有2688人，检测机构只有51个，稽查执法人员106人，检验检测人员287人。乡镇(街道)食品质量安全监管主要由当地党委政府负总责，一把手亲自抓，落实质监员，基本上由工商企业服务中心的人员兼任。从承担食品生产企业主要监管职能的质监部门情况来看，以现有机构、人员力量、装备水平，要监管好全市所有食品生产企业，确保人民群众口常食品质量安全，显然勉为其难，监管责任如履薄冰。
　　《食品安全法》已十2009年6月1口正式实施。为贯彻落实好《食品安全法》，泰安市政府开展了食品安全整顿工作的部
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造成监管的死角;对食品生产企业的监管还不完善。
　　虽然泰安市对大型食品加工企业，如肥城银宝食品有限公司、蒙牛乳业泰安有限责任公司、山东巨龙食品有限公司等大型食品企业进行了定期监管，但是对一些小型食品企业监管还存在漏洞。由十小型食品生产经营企业数量多、规模小，监管难度很大。小型食品生产企业60%以上是10人以下小作坊、个体工商户，缺乏必要的设施，生产经营管理落后。前店后坊、即做即售的小食品加工企业，生产与流通环节难以界定，容易造成执法主体不明、责任不清、职能交叉、重复执法、相互推诱等现象。许多个体食品加工、制作点不经许可，不受监督}随意布设，给居民口常生活的饮食安全带来隐患。如:遍布城市的饮食摊点(特别是早餐点)、农贸市场内的现场制作豆制品和熟食制品摊点等。这些摊点的经营者缺乏食品生产经营必须的职业素质，缺少食品卫生知识，不具备完善的生产手段和卫生保障，生产的产品很难达到食品卫生要求。这些摊点的流动性强，难十监管和控制。这是发生食物中毒事件和食物危害的主要根源之一。其次，农村和城乡结合部的食品安全监管工作薄弱、隐患多、食品安全监管网络没有有效形成，当地管理部门对十也相对较松，为食品安全也埋下了隐患。
　　监管不到位的原因还体现在省与_、地方的关系有待理顺上。我国现行的食品质量安全监管工作由国家和地方政府的管理机构共同负责。_政府一级的食品质量安全管理工作主要由食品药品监督管理局、卫生部、农业部、国家质检总局和商务部等部门共同负责，这些部门则向_报告工作。这几个系统都自成体系，在省、市、县一级都分别设有相应的延伸机构，每个机构的具体结构和管理范围都很复杂。因此，在当前条与块分头管理的现状下，如何理顺或协调好省与地方、_的关系也是做好食品安全管理工作中的重要内容。
　　
　　4.2.4制度执行不利
　　执行力度不够主要表现在对不法个人和厂商的惩罚不够。目前泰安市食品监管执法部门沿用的是多年前制定的食品安全处罚标准，}fu标准所规定的处罚金额与现行的生活水平根本不相适应。相对十违法者所取得的高额利润来说，处罚金额显得微不足道，无法起到应有的惩戒力度，反}fU变相鼓励违法经营。《食品卫生法》对生产经营不符合卫生标准的食品，造成食物中毒事故或者其他食源性疾患的只是“责令停止生产经营、销毁导致食物中毒或者其他食源性疾患的食品，没收违法所得，处以违法所得一倍以上五倍以下的罚款”，对“造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患，对人体健康造成严重危害的”，只是笼统地规定“依法追究刑事责任”，这样的低成本，对违法者难以形成震慑，致使不法者见利忘义，不惜挺}fU走险。
　　
　　4.2.5监测体系存在问题
　　食品质量安全监测体不统一，监测效能无法充分发挥。目前，农业、卫生、质检等部门都有自己的检验机构，但由十各部门网络基本独立运行，没有形成统一的、覆盖整个食品链的监测体系。同时，现有的监测均为监督性抽查，缺乏预警性监测，表现在对终端产品的抽查较多，对生产过程的监测较少，难以将食品安全监管机制从事后应对转入事前预防。
　　
　　4.3泰安市食品质量安全管理问题原因分析
　　食品质量安全出的种种问题与泰安市食品质量安全管理的_和水平有着直接联系。职能部门管理权责不清，意识淡薄、技术水平落后、制度不完善、执法力度不足，使食品质量安全管理更加困难。
　　
　　4.3.1政府监管_问题造成
　　食品的安全监管工作包括制定产品标准、建立市场准入制度、建立监测系统和检测手段、根据检测结果对企业进行行政管理等方面内容。正是由十跨越食品卫生、食品质量、农产品质量等多个监管领域，多个行政部「J参与管理，整个_错综复杂，在管理_上往往形成部门职能交叉的模糊地带。
　　“角色不清”，职能部门既制定和解释法规、标准，又行使执法功能，近乎二位一体的运行，将不可避免地出现问题，缺乏公平，执法有力难保证。
　　“权限不清”，目前，包括工商、卫生、海关、公安、质量监督、环保、食品药品监督管理部门等9个部门都对食品安全负有监管职责，但不同部门仅负责食品生产链条的不同环节。
　　“定义不清”，对不同安全等级的食品有着各种定义，如保健食品、自然食品、生态食品、无公害食品、无公害农产品和绿色食品，这就混淆了市场，增加了消费者识别食品安全等级的难度。
　　信息不对称也给不法分子留下混水摸鱼的机会，让群众混淆，让行政管理者的_裁量权过大。产生这种局面另一个主要因素还因为食品管理上形成多部门管理的格局，不同部门仅仅负责食品链不同环节的单项监管。
　　
　　4.3.2行政管理者责任意识淡薄，缺乏积极行政
　　食品质量安全监管涉及多个部门和环节，部门间的配合和主动l办同尤显重要。从闻名_的“奶粉”事件看，对申‘阳的单个监管部门}fu言都曾做了一些工作。[匕如，工商局内部规定，如在市场发现的劣质奶粉得到确认，应立即查处当地的售劣经销商，对工作不力的所在地工商所长就地免职;对超出管辖范围的售劣经销商，应提请所在地工商部门建议深查处理。但现实情况往往是协查请求提出后，对方对协查请求没有积极回应却是常事，}fU请求方也就不了了之了，没有人会因此受到不尽责的质询和惩处。
　　
　　4.3.3对违法、违规行为惩处轻，缺乏威慑
　　目前，在食品质量安全监管方面，各相关部门执法各自依据不同的法律，卫生部门依据的是《食品卫生法》，质检部门依据《产品质量法》，工商部门依据《商标法》和《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》等。
　　由十这些法律的标准不统一，执法部门执法时在适用法律上难以取舍。如同样是针对假冒伪劣产品，按照《产品质量法》，要处以货值金额的0._5至3倍的罚款;按照《商标法》，则处以货值金额的_5倍以下罚款;按照《反不正当竞争法》则处以非法所得的1至3倍罚款。因此，只要是依法不论是那一部法规，处罚都只是针对实际货值，单笔处罚金额偏小、力度都不够，ifub‘特别是缺乏单独的惩罚性赔偿制度。试想，如果一位消费者购买了几袋奶粉因质量问题导致身体不适，花了大量时间进行诉讼，胜诉后只能获取几十兀赔偿，}fU一位造假者的有毒食品给消费者造成了损害，只要没有“死人”，就可以轻微罚款了事。过低的违法“成本”以及过轻的执法将导致很多消费者最终都选择了忍气吞声，在客观上反}fu更纵容了制假者，最终形成恶性循环，扰乱了市场，受害的还是消费者。因此，需要建立起对制假售假者处以高额惩罚性赔偿的机制，将赔偿金支付给消费者个人，这样才能一方面鼓励消费者依法_，另一方面也达到震慑、惩戒制假售假者的目的。
　　
　　4.3.4行政执法主体力量薄弱
　　从食品质量安全监管体系看，承担食品质量安全监管主要职责的国家食品药品监督管理局、承担生产许可及产品质量管理的质量技术监督局在各地都是实行省以下垂直管理，但乡(镇)没有设立监管机构，食品监管在县与乡的层面上存在着明显的管理脱节。大量监管工作需要由基层部门承担，但目前的现实是，在县级政府设有的分支机构往往人力、技术力量都不足，乡镇没有机构、人员、编制，加上有些监督人员素质较低，工作无法有效展开。基层没有机构也没有能力对商品进行快速检测，有力执法也就无从谈起。在乡镇设有机构的工商系统，同样由十没有检测技术力量，工商所的口常巡查也只能成为走过场的形式。这样的行政资源，面对广大的乡镇，行政监管实在难以到位。
　　
　　4.3.5缺乏食品质量安全的系统监测与评价背景资料
　　食源性(生物性与化学性)危害是目前泰安市食品安全的主要因素之一，但是泰安市目前缺乏食源性危害的系统监测与评价资料。在微生物造成的食源性危害方面，美国疾病预防控制中心通过主动监测网络对其进行监测和评价，一些西方发达国家积极开展禽、肉制品中沙门氏菌以及乳制品中利斯特氏菌的动态监测和定量危险性评估，没有对中毒事件中常见重要致病菌如沙门氏菌、金黄色葡萄球菌、肉毒梭菌、单核细胞增生性利斯特氏菌和大肠杆菌0157:H7等进行危险性评价的背景资料。在化学污染方面，早在20世纪70年代世界卫生组织就与联合国环境保护署等共同启动“全球环境监测规划、食品污染与监测项目”，主要目的是监测全球食品中主要污染物的污染水平及其变化趋势，一些发达国家都建立了固定的监测网络和比较齐全的污染物和食品监测数据，如美国建立了近20年来动物性食品中农药如DDT等的残留量资料。Ifu我省与_一样在一些重要污染物农药残留、兽药残留、重金属、真菌毒素等方面仅开展了一些零星工作，缺乏系统、全面的监测办法和监测数据，无法对全市食品安全状况进行系统监测与评价。
　　
　　4.3.6食品质量安全的检测技术与设备落后
　　泰安市目前缺乏对健康 ……（未完，全文共25907字，当前仅显示4660字，请阅读下面提示信息。收藏《泰安市食品质最安全管理体系建设研究（2）》）