关于乡镇机构改革问题研究(以山东潍坊为例)

关于乡镇机构改革问题研究(以山东潍坊为例)

1. 1选题理由和研究意义
乡镇机构在我国_组织结构中具有十分重要的基础地位，是_农村政策的最终执行者，是农村经济、政治、文化、社会建设的具体组织者和推动者。当前我国正处于经济社会转型和农村改革发展的关键时期，乡镇机构改革的重要性和紧迫性更加凸显。推进乡镇机构改革，转变政府职能，把工作重心转到加强社会管理和公共服务上来，可以从根本上消除制约农村发展的_性障碍，更好地为农村发展创造良好的外部环境。
上世纪80,%年代和本世纪初，_范围内进行了三轮乡镇机构改革，但由于各方面原因，没有取得明显成效。从最后一轮乡镇机构改革及目前乡镇机构的运转来看，目前还存在着机构设置和职能不合理，人员分流不到位、出现了新的机构人员膨胀等问题。上述问题不解决，足以影响全面建设小康社会、建设_新农村、农业现代化目标的实现;因此，关注和研究我国乡镇机构及其改革，有着很强的现实意义。
笔者迈出校园大门后，直接踏进了乡镇政府的大门，一呆就是两年，并且亲身经历了2001年机构改革，后又到县级区直部门及地级市直部门，在工作中经常跟县级相关部门和乡镇打交道，对乡镇工作较为熟悉。MPA的课程使笔者掌握了一定的公共管理研究所需要的基础理论知识。实践与理论的结合使自己的研究成为可能。本文试图廓清我国乡镇机构的变迁路径和最后一轮改革及目前乡镇机构存在的问题，探究形成之原因，寻找解决之对策，尝试提出一些相关的政策措施，希冀能够为理论界提供一个更为真实的乡镇图景，能够有助于各决策层提高制定相关政策的针对性和有效性，能够对维护乡镇一线干部权益起到些许作用。

1. 2国内关于乡镇机构改革问题的研究现状
从上世纪so年代中期“撤并乡镇”开始，关于乡镇_改革的研究就从未中断，有价值的研究成果也非常之多。研究的内容涉及乡镇的_问题、职能问题、机构设置问题、人员分流问题，等等。
}.z.}关于乡镇政府职能转变的问题金太军认为政府职能转变的突破点在于乡镇决策_的创新①。实现党政分开，还原乡镇人大在乡镇决策中法理上最高的地位，实现政社分开、政企分开和政事分开。
马晓河等认为，必须首先实现乡镇政府的职能转变，强化农村公共管理和公共服务职能，将不属于乡镇政府职能范围的人和事坚决压下来。。

1.2.2关于乡镇政府机构设i和人员编制的问题
马斌、徐越倩认为，要在合理划分县乡之间的职责权限基础上，根据职能需要严格规范乡镇机构和岗位、人员设置。“必须把乡镇机构改革纳入到法制化轨道，加强和完善对乡镇政府机构、人员编制的依法管理，此即依法定编。对乡镇政府今后应承担的职能及其履行职能的能力尤其是财力，进行科学论证，对乡镇政府职能机构、人员编制做出明确规定，重点是对机构的规格、数量、人员实行定编定员。在保持机构、人员总体相对稳定的前提下，根
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略1891字，正式会员可完整阅读）……　
国乡镇“一个单子吃药”是不现实的。乡镇作为直接服务农民群众的基层_组织，面对的情况千差万别，各种资源的调动和使用需要一定的自主决策权。研究乡镇及其改革，就要求我们的理论工作者，沉到基层，倾听一下农民的要求、基层千部的想法，充分了解各地县乡村治理的沿革，为各地提出切合实际改革方案。本论文力求在这一方面有所收获。

1. 3本文的研究思路
本文拟运用公共管理学相关理论知识，综合运用实证调研、文献分析和比较研究的方法，以潍坊市为例，着重分析我国乡镇机构运行及其改革存在的问题及问题出现的原因，提出相应的措施和政策建议。
首先，分析乡镇机构运行的基本状况和改革的必要性，指出当前乡镇运行中呈现基础性、部门化和全能型特征，仍然存在着职能不清晰等问题，必须进一步进行改革。
然后，概述我国及潍坊市自改革开放以来乡镇机构改革情况，并从中分析乡镇机构改革存在的主要问题及其原因。
最后，提出乡镇机构下一步改革的措施和政策建议，包括整体推进行政_改革、合理确定乡镇机构改革目标、合理确定乡镇职能等。
本文创新之处:作为一名从乡镇起步的公务员，结合自身的工作经历和实践，指出了最近一轮乡镇机构改革的不足之处，提出了整体推进行政_改革、合理确定乡镇机构改革目标、以列举的方法确定乡镇职能、适度扩大乡镇自主权等政策建议，介绍了潍坊市的一些成功做法，并就乡镇中远期改革作了前瞻。

第二章乡镇机构改革的基本情况分析z. }乡镇机构运行的基本状况及其改革的必要性十一届_全会以来，随着以联产承包责任制为主要内容的农村经济_改革的不断深入，人民公社_越来越不适应生产力的发展要求，我国部分地区陆续开始撤销人民公社，建立乡镇政府。1982年12月，五届_人大5次会议通过《中华人民共和国宪法》重新确立了乡镇作为我国基层_的地位.

2.1.1乡镇机构运行的基本状况
乡镇机构自建立以来，就处在不停的改革之中，但总得来说，乡镇机构在我国行政机制中具有基础性、部门化、全能型等特征。
从我国的行政管理层次来看，乡镇机构具有基础性特征。在我国现实存在的_、省、市、县、乡五级机构中，乡镇机构是最基层、直接同人民群众打交道的一级机关，几乎所有面向农村的法律法规和方针政策都要靠乡镇来落实到位。而乡镇机构的工作对象或者说服务对象不再是纸面上抽象的单位或人民，而是一个个有着明确方位和名称的村庄、有名有姓且有着不同脾性的农民、带着门牌号的乡镇企业和沿街商户。这一特点，县级及以上政府是不存在的。当前，乡镇的职能主要是巩固党在农村的执政地位、.促进乡镇经济发展、为农民提供公共服务等。可以说，农村的经济发展能否稳定增长、农民的衣食住行是否方便都取决于乡镇机构的管理成效。农村全面建设小康社会、发展现代农业、建设_新农村历史任务最终也要靠这一级机构去组织和发动农民群众共同奋斗来实现。
从我国的行政运行机制来看，乡镇机构呈现部门化特征。我国是单一制国家，在行政_的运行上存在着一种压力型_。所谓压力型_是指“一级政治组织为了实现经济赶超，完成上级下达的各项指标而采取的数量化任务分解的管理方式和物质化的评价体系①”。“我国是一个由_、省、市(地级)、县(市)、乡(镇)5级政府构成的行政体系。政府任务会逐步增多，到最低一级的乡镇时，政府任务和目标会呈几何级数增加。如我们调查的一个乡，仅仅是签订目标责任书的上级任务就多达200多项。这就使得乡镇政府成为一个面对上级，主要完成上级任务的机构②。”实践中，县级政府各个职能部门，对乡镇都有从业务角度进行评价和考核的权力，他们将上级要求的各项计划指标按一定比例放大，再分解下达给乡镇。并以这些指标、任务的完成情况作为评价、考核乡镇的主要依据，有的还具有“一票否决”的能力，乡镇机构领导成员的升迁、荣誉都和完成这些任务挂钩。因此，作为最基层的乡镇机构，大部分的精力和时间都在完成县里下达的任务，自主开展的工作少之又少，几乎成了县政府的一个综合性部门，导致了乡镇机构的部门化。根据笔者对多个乡镇的调查，目前乡镇至少三分之二的精力用在完成上级安排的工作上。
从我国乡镇的工作内容来看，乡镇机构呈现全能型特征。“在人民公社时期，_各地普遍成立了公社党委‘一元化’领导下的_思想宣传工作站、农林水机电管理服务站、生产资料供应站、交通运输管理服务站、粮棉油购销管理服务站、农副产品购销管理服务站、财税金融管理服务站、手工业管理服务站、人民卫生防疫站、日用百货供应站、人民邮电服务站、为人民服务工作站等准行政性事业机构①”。上世纪80年代初乡镇恢复建立时，乡镇机构的职能因袭了人民公社的“全能型”定位。
虽然几经改革，但处于压力型_末端的乡镇自己无权决定自己的职能，效果不大。
一般而言，乡镇机构的工作可以分成三大块:一是巩固党在农村的执政地位，二是促进当地经济发展，三是加强社会管理、维护_。看似不多，其实每一块都对着上级的几个甚至十几个部门，都有几项或十几项工作。仅以社会管理一项看，就包括民政、社会治安综合治理、安全生产、农业科技、义务教育、计划生育、基本医疗、_、群众来信来访、体育文化、统计工作等。事实上，只要是农民和政府打交道的事情，就是乡镇机构的事，只要是县级部门安排的事，那就更是乡镇机构的事。
当然，上级安排工作的本意也是为群众服务，也是要从某个方面对农村社会进行提高。
问题在于:一是上级部门太多，则安排的事情也多，有的根本就不符合乡镇实际，是不可能完成的任务;二是上级部门为了在自己的业务领域内出成绩、出经验，不断地推陈出新，变换题目，而不顾乡镇是否能应付的过来。面对如此繁重的任务，乡镇机构的内部分工本身成了多余，新任务到了，不管你是社会事务办公室的还是经济发展办公室的，全体人员分成若干小组，由一名乡镇级领导带队，立马投入到新的战斗。
长此以往，乡镇机构练就了一身的“以点代面”、“点石成金”之术，俨然成了能胜任任何任务的“百变金刚，0
2.1.2乡镇机构存在的弊端

第一，机构庞大臃肿，人员严重超编。我国的乡镇一般都设有党委、政府和人大，大部分乡镇设有武装部，还有的乡镇设有政协联络组。第三轮乡镇改革前，乡镇党群系列的机构一般设有纪检委、党委办公室、组织科、宣传科、社会综合治理办公室、团委、妇联、工会等，政府系列设有政府办公室、计划生育、科教文卫等职能专属机构和大量的站、所。人员方面，据河南省编制办公布的数据显示，“截止2004年底，全省共有2100个乡镇，编制总数16. 21万名，实有工作人员30. 23万名，平均每个乡镇超编63人，超编幅度达到86. 5%.其中，超编200人以上的乡镇有60多个，个别乡镇超编三四百人，最多的超编400余人，乡镇临时聘用人员多达1. 25万人。①”;2004年中国乡镇发展报告指出，据有关部门对我国1020个有代表性乡镇的抽样调查，平均每个乡镇党政内设机构为16个，其人员平均数58人，超过正常编制的2至3倍;平均每个乡镇下属单位为19个，其人员达到290余人，超编严重。②
第二，乡镇机构职能的“目标置换”。乡镇机构的职能是向农村社会提供公共服务，但是正如前文所分析，当前的乡镇主要是在为县直部门干活，难免工作与农民的真正需要相脱节，难以提高社会管理水平和为农民服务水平。《中华人民共和国各级人民代表大会和地方人民政府组织法》规定乡镇人民代表大会有13项职权、乡镇政府有6项职权，《中国_农村基层组织工作条例》规定乡镇党委有6项职权，但实际中政府管的事情越来越多，政治、经济、文化、社会等方面无所不包。

第三，人员素质有待提高。2000年以来，各地在进行乡镇机构改革的同时，严格限制乡镇新进人员数量，但是现阶段乡镇工作人员总体上年龄偏大、知识水平偏低的现状，与后农业税时代乡镇工作的新要求差距较大。

第四，科层式结构与乡镇工作方式与不适应。乡镇工作点多面广，其工作人员不可能根据科室的分工在办公室里坐等农民群众上门办事，而是对不同时期的重点工作都要参与，工作的地点也不是在自己的办公室。因此，必须在巩固现有改革成果上进一步进行机构改革，建设适合于农村特点的服务型机构，肩负起组织和带领广大农民全面建设小康社会、建设_新农村的时代使命。

2. 1. 3乡镇机构改革的必要性
当前，我国正处于新一轮的政府机构改革周期中，目标是:到2020年津立起比较完善的__行政管理_，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府。①对于乡镇机构改革而言，就是建立面向农村的公共服务型政府，而这一公共服务型政府的载体则是乡镇机构。
但目前我国的乡镇机构还存在着诸多与上述目标不适应的方面。
(1)乡镇机构改革是农村实现全面建设小康社会的客观要求_十六大确立了新世纪前二十年全面建设小康社会的奋斗目标。实现这一宏伟目标，最繁重、最艰巨的任务在农村，没有农民的小康就没有_人民的小康。而农村实现小康的一个重要方面，就是要让广大农民享受到充分的公共产品。我国现阶段的乡镇机构，过多地继承了计划经济时代人民公社的架构、职能和传统，远不能满足广大农民日益增长的对公共产品的需求。因此，必须从满足农民群众对公共产品的需求出发，全面改革乡镇机构及其职能，使之真正成为农村全面建设小康社会的组织者和推动者。
(2)乡镇机构改革是完善_行政管理_的内在要求新中国成立以来，伴随着国家_体系的建立与完善，行政管理_也逐步完善起来。随着经济社会形势的发展，一些职能弱化了，这方面的机构就要削减;一些职能强化起来，就要增强这方面的力量;一些原来没有的职能出现了，就要增设相应的机构，从而保证行政管理_与经济社会发展相同步.政府机构改革是为适应建立社 ……（未完，全文共29528字，当前仅显示5311字，请阅读下面提示信息。收藏《关于乡镇机构改革问题研究(以山东潍坊为例)》）