论文：论电子政务的发展与服务型政府的构建

目录/提纲：……
一、对发展电子政务的基本认识……………………………………………………2
（一）发展电子政务的背景分析…………………………………………………2
（二）发展电子政务的理论基础和研究现状……………………………………4
（三）电子政务的概念……………………………………………………………9
二、我国电子政务的发展概况及发展方向…………………………………………17
（一）我国电子政务的发展概况…………………………………………………17
（二）我国电子政务在发展过程中存在的主要问题……………………………19
三、构建基于电子政务的服务型政府………………………………………………32
（一）转变政府观念，树立“以人为本”的服务理念…………………………32
（二）电子政务促进政府向“服务型”转变……………………………………33
（三）以电子政务为手段实现政府的服务………………………………………39
（四）强化信息资源的开发与利用，提升政府服务水平………………………46
一、对发展电子政务的基本认识
（一）发展电子政务的背景分析
（二）发展电子政务的理论基础和研究现状
（三）电子政务的概念
（四）国外发展电子政务的经验对我国的启示
二、我国电子政务的发展概况及发展方向
（一）我国电子政务的发展概况
（二）我国电子政务在发展过程中存在的主要问题
（三）发展电子政务与……

论电子政务的发展与服务型政府的构建

目 录中文摘要………………………………………………………………………………1
英文摘要………………………………………………………………………………2
引言……………………………………………………………………………………1
一、对发展电子政务的基本认识……………………………………………………2

（一）发展电子政务的背景分析…………………………………………………2

（二）发展电子政务的理论基础和研究现状……………………………………4

（三）电子政务的概念……………………………………………………………9

（四）国外发展电子政务的经验对我国的启示…………………………………11

二、我国电子政务的发展概况及发展方向…………………………………………17

（一）我国电子政务的发展概况…………………………………………………17

（二）我国电子政务在发展过程中存在的主要问题……………………………19

（三）发展电子政务与构建服务型政府要相结合………………………………23

三、构建基于电子政务的服务型政府………………………………………………32

（一）转变政府观念，树立“以人为本”的服务理念…………………………32

（二）电子政务促进政府向“服务型”转变……………………………………33

（三）以电子政务为手段实现政府的服务………………………………………39

（四）强化信息资源的开发与利用，提升政府服务水平………………………46
结束语…………………………………………………………………………………49参考文献………………………………………………………………………………50致谢……………………………………………………………………………………54声明……………………………………………………………………………………55
引言在当前全球经济一体化、社会信息化的趋势下，信息技术和网络经济作为先进生产力，推动着国民经济，决定着国家的综合竞争力。一个国家的信息化发展水平直接关系到该国在世界经济和政治格局中的地位。如何通过信息技术的应用改进政府组织，重组公共管理，提高政府管理的效率和水平，迎接经济全球化和信息网络化的挑战，已成为世界各国和地区的政府机构普遍关心的问题。电子政务的出现和兴起是政府适应信息社会时代的要求而出现的行政方式、组织结构和行政理念的变革，这种变革是经济、社会发展的必然趋势，也是信息环境下政府管理本身的迫切要求。
为顺应世界改革潮流和社会发展的需要，加速推进政府职能转变，构建服务型政府已经成为我国“十一五”期间政府转型的明确目标。服务型政府理论认为：现代社会确立人民的主体地位、政府公共服务的责任、政府管理的高效率与低成本及公民的参与性与公正、透明等。电子政务的建设为政府向服务型转变提供了重要的特质设备与技术支持，更重要的是，它使政府转变为服务型成为必然。
信息化条件下，提高政府服务能力的关键在于服务型政府与电子政务的充分结合。
电子政务的效益来自政府服务，电子政务的应用也主要是服务。服务是电子政务的第一要务，也是建设电子政务的主要目的。电子政务和服务型政府都充分体现了服务于公众的_价值理念；全面构建服务型政府离不开电子政务的发展，而服务型政府又为电子政务的发展提供了良好的环境。我国电子政务的发展更是处在政府深化改革与不断创新的动态过程中，因此，发展电子政务既要同政府管理创新紧密结合，更要同构建服务型政府紧密结合。


一、对发展电子政务的基本认识
世界经济发展的实践表明：一个国家经济的腾飞，综合国力的提高，一定程度上是科技发展的结果。对科技特别是信息技术的掌握、控制和利用，将促进国家经济快速发展和综合国力迅速提高。电子政务并不是简单地将传统政府管理照搬到互联网上，而是人类为了适应新的技术变革将现代政府管理观念和信息技术相融合的产物。面对全球范围内的国际竞争和知识经济的挑战，近年来，许多国家政府都把电子政务作为重要的发展战略，而发达国家的电子政务已经进入了相对成熟的发展期。我国政府也越来越意识到发展电子政务的重要性。第九届_人民代表大会第五次会议上明确提出将电子政务建设作为加快政府职能转变的手段，要求政府转变职能时应注意“加快政府管理信息化建设，推广电子政务，提高工作效率和监管有效性”①。

（一）发展电子政务的背景分析
近代以来，随着科技革命的诞生，社会分工的精细化，生产力迅猛发展，工业经济开始成为全球的主导经济形态，市场成为配置社会资源的主要手段。经济的进步引发了社会结构的深刻变革，涌现出了越来越多的社会问题，且这些问题愈益多样化、复杂化。众多社会问题的解决更多地要求民众的广泛参与和社会民主化程度的提高，这向社会的公共管理提出了更高的要求，公共管理相对于政治统治的独立性逐渐被人们所认识。于是，国家或政府的政治统治职能开始向社会管理方向转移，并_到社会生活的一切领域。伴随着社会管理活动范围的不断扩大，管理职能的专业性迅速强化，“官僚制”（“科层制”）成为社会行政管理的基本模式。其主要特点是权力集中，层次分明，行为规范，公
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作用的政府：企业化政府应该把政策制定（掌舵）和服务提供（划桨）分开；（2）社区拥有的政府：政府将部分控制管理权和职能转移至社区，采用参与式管理；（3）竞争性政府：把竞争机制注入到提供服务中去，改变政府对公共服务的垄断；（4）有使命感的政府：政府要在内部放松管制，简化行政制度；（5）结果导向型政府：按结果而不是按投入进行拨款，引导政府对其施政结果负责；（6）顾客驱动的政府：经常关注并满足顾客的利益和要求，而不是满足官僚制度的需要；（7）有事业心的政府：政府进行有效的投资，即会花钱，也能挣钱；（8）有预见的政府：政府管理要有战略眼光和预见性，防患于未然；（9）分权的政府：
政府下放权力给基层和雇员，重视参与和合作；（10）市场导向的政府：利用市场机制而不是单纯使用行政机制解决问题，公共服务的市场要对社会开放。
①奥斯本和普拉斯特里克在上述原则的基础上，又提出了政府再造的“5C”战略。
重新设计公共组织和公共_的基因，即改变组织和_的 DNA，持续提高政府绩效。

（1）_战略：政府 DNA 的第一关键要素是确定公共_和公共组织的目标。其实现
途径是目标明确、角色明确和方向明确。（2）后果战略：就是再造公共_的激励机制，重视结果。其实现途径是有序竞争、企业化管理和绩效管理。（3）顾客战略：就是关注责任，即组织要直接对顾客负责。其实现途径是顾客选择、竞争性选择和和顾客质量保证。（4）控制战略：就是关注决策权的处置，即将重大决策权或控制权下放或将权力外移至社区，其实现途径是组织控权、雇员授权和社区授权。（5）文化战略：
塑造组织文化（即员工的价值观、行为规范、态度和期望值），增强员工对组织目标和变革价值的认同，更好的完成组织使命。再造组织文化可以通过塑造组织的习惯、心灵和心智 3 种途径进行。在公共_ 5 个层次中（统治_、行政_、组织、工作流程和人员）任何一个层次上，都可以使用这 5 项战略。当然，使用战略要有针对性，并注意整合作用。
②另一位著名的管理学学者拉塞尔·M·林登（Russell·M·Linden）在 20 世纪 90年代美国公共部门革命的基础上提出了无缝隙政府（Seamless Government）理论。无缝隙政府理论是一种适应顾客社会、信息时代要求的新的政府再造理论。无缝隙政府理论提出了“先重组再自动化”的政府再造原则。它说明了引入先进的技术是必要的，然而，在重新设计过程之前，它并非时时处处都有用。因为技术强化了优点的同时也会强化弱点。长期宣告的由计算机带来的办公室革命从未发生，主要原因是我们试图把效率低下的、分散的工作程序自动化。几乎所有的政府再造都运用了最先进的技术，包括运用当地的网络、计算机系统等等。但是，只有重新对工作流程进行设计，技术才能发挥作用。无缝隙政府理论认为，再造的步骤有：（1）描述现存的过程；（2）从最后着手，逆方向进行改革；（3）设定一个延伸了的目标；（4）从一张白纸开始政府组织的再造。无缝隙政府理论对于如何政府再造提出了“确保‘主要序列’的持续流动”的原则。这一原则实际上是为了提供快速、高质的服务，对工作进行重新设计，将先前以职能为导向的机构转变为过程为导向的机构。另外，这一系列步骤的完成并不意味着再造的结束，政府再造要取得最后的成功，在机构实现了由职能导向到过程导向的转变后，就必须把内部的_、结构和新的文化整合起来。整合是任何再造过程中的一个基本要求，它为保持再造成果提供了保障并推动更为先进的再造活动。实际上，如何再造的答案包括了对工作流程进行重新设计和之后进行_整合这两个方面的内容。
①新公共管理运动的思想基础是这样一种理念：行政是服务，公众是顾客。这种理念强调公众、社会和企业是公共管理的服务对象，公共部门应该充分地考虑公众和社会对公共服务的要求和期望，服务才是政府的本质所在。新公共管理不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制来提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。其_理念是以市场为导向的政府管理和服务，强调以客户（公众和企业）为导向和绩效驱动，倡导建立企业化政府，将现代企业的精神、现代企业管理和企业信息化的先进理念引入电子政务的_价值观。
电子政务作为新技术，在政府的引进从来都不应该是简单的 IT 应用项目，而是和整个政府系统都有密切的联系。在电子政务的建设和发展过程中，要对政府进行全方位的改革，吸收和借鉴新公共管理理论的精髓，最终通过网络实现政府工作电子化；同时，也只有电子政务的建设和发展，才能使新公共管理运动进行得更好、更彻底、更加符合知识经济时代和信息时代的新要求。
基于新公共管理的理论基础，国内外的众多学者对发展电子政务及其与政府的转型进行了大量的研究。从电子政务发展的理论层面上看，当前，学术界就电子政务内涵的界定，电子政务的意义、作用、影响，以及电子政务的技术设计和安全选择均在不同程度上进行了有益的探索。联合国与美国行政学会（UN/ASPA）①和埃森哲（Accenture）②等国际组织从电子政务发展渐进过程的角度提出了电子化政府的阶段发展模式，一是定义探讨、分步走的发展设想；二是探讨电子政务对信息化的意义、政府工作电子化的实施细节、政府信息化对各行业的影响等等。企业管理和电子商务研究与实践中的成功理念、方法也被广泛地引入电子政务的研究领域。如：George. A和 Rupert S 指出电子政务发展过程中的组织挑战，阐明了政府职能转变及业务流程重组的指导原则。同时，国内学者对电子政务发展过程中的问题、发展思路也提出了各自的看法。有的学者从“电子政府”的高度对电子政务的功能进行定位，提出电子政务的三大功能：政治功能、经济功能和社会功能；有的学者对电子政务与行政管理的关系进行了初步的探索，指出电子政务的发展在组织结构形态方面，由金字塔型的层级结构向扁平的网络化结构发展；在组织规模方面，将减少机构和人员；在权力结构方面，将实行更多的分权和权力下放；在组织信息结构方面，由纵横方向向网络化、交互化方向发展；在组织动力结构方面，由控制型向参与型和自主型转变；行政组织办公出现虚拟化倾向；在政府组织内部，要求更多的技术和专家系统提供支持，政府组织的运行机制具有更大程度的开放性。
服务型政府理论的最新进展表明：现代政府必定是服务型政府。现代政府能力日益成为政府合法性来源，也是决定政府竞争力的基本手段之一。政府从管制型向管理型再向服务型的转变，是一个历史趋势，是有着明显的规律性的发展过程。相应地行政模式也由“统治行政”向“管理行政”再向“服务行政”转变，是统治、管理和服务此消彼长的动态变化过程。
③电子政务可以作为构建服务型政府的目标、手段和工具，服务型政府的构建也应该与电子政务的发展统一起来。从“精简、统一、效能”的原则以及“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理_来看，这些都与电子政务的公开、统一、平等是一致的。_电子政务示范工程总体专家组成员汪玉凯通过对中国政府管理本身的功能定位及其转变的历史轨迹的分析，对中国电子政务的功能定位进行了一定的探索。他认为，现阶段中国政府治理的整体功能定位应该是把“管理服务型政府”作为首要选择，应把服务寓于管理之中，或者通过高质量的公共服务，进一步规范对社会的有效管理，应该是现阶段中国政府治理的目标模式，也是中国行政管理_改革不断坚持的方向；龙茅雄和张润彤则提出以政府机构改革为中心，优化和再造政府行政流程，是实施电子政务的必然要求，也是政府部门应对电子政务挑战的有力举措。此外，很多学者还从信息技术应用在构建服务型政府过程中的作用和影响提出了自己的看法，认为在某一区域内构建一个电子政府，利用信息和通讯技术，有效地实现行政、服务及内部管理等功能，在政府、社会和公众之间有机地集成，建立以人为本的政府管理理念，政府重新定位，重新确立其角色和职能，通过既定程序在互联网上进行行政管理，把大量决策权下放给团体和个人。
显然，学者们对电子政务一些基本的概念达成了较为明晰的共识，确定电子政务是政府信息化发展的阶段，站在不同的角度看到了电子政务的发展必须诉求于服务型政府，然而理论界和实际工作者均深深地感到，电子政府的形成必然要求对传统政府的改造才能得以实现。电子政务的发展不是简单的传统政务“大搬家”，不是简单地把传统政务搬上互联网，即告结束。
笔者期望能在各位学者的研究基础上，针对发展电子政务和构建服务型政府这一问题进行比较全面的、系统的探讨，说明服务型政府是电子政务发展的指导思想和最终目的，电子政务只有在服务型政府的框架下才能真正建立和发展起来，而政府改革必定要以电子政务为手段来实现从“管理”到“服务”的转变，从而构建出一个完整的服务型政府。

（三）电子政务的概念

1.电子政务的含义、实质和内涵
电子政务的概念起源于美国，由英文的“Electronic government”翻译而来，常简化为“E-government”，现在已为世界各国所采用。它的字面意思是“电子政府”，在我国为了与“电子商务”的概念相对应，常译为“电子政务”。它的原意是指对现有的政府组织结构和工作流程进行优化重组，构造出全新的政府管理形态。它是各级政府部门运用先进的信息技术手段来实现政务信息化，即政务公开化、办公高效化，服务网络化等目标的活动。具体来说，电子政务是指“公共管理部门应用现代信息和通信技术，将管理和服务通过网络技术进行集成，在网络上实现组织结构和工作流程的优化重组，超越时间、空间与部门分隔的限制，全方位地向社会提供优质、规范、透明的公共服务。”①电子政务的_内容是借助互联网，运用信息技术，打破现有行政机关的组织界限，构建一个跨越时间、地点、部门，以顾客满意为导向的政府服务体系——电子化的虚拟政府，使得人们可以从各种渠道获取政府的信息和服务，实现政府更高效、更廉洁、更务实地管理和服务。从服务对象来看，电子政务主要分为三大模式：（1）G toG（G2G）电子政务模式，这是政府（Government）与政府（Government）之间的电子政务，它是指政府部门内部、上下级政府、不同地区和职能部门之间的电子化与网络化办公和信息共享、实时通信。政府与政府间的大部分业务都可以通过网络技术的应用高速度、高效率、低成本地实现。G to G 的主要目的是打破机关组织部门的垄断与封锁，加速政府内部信息的流转与处理，克服政府各部门相互推诿、扯皮现象，提高政府内部的行政效率；（2）G to B（G2B）电子政务模式，即政府（Government）与企业(Business)之间的电子政务（G to B），这一模式的电子政务主要是通过电子网络系统进行电子采购与招标，精简管理业务流程，快捷、迅速地为企业提供各种信息服务以促进企业发展，提高企业的市场适应能力和国际竞争力。G to B 覆盖了从企业生产、执照办理、工商管理、纳税、企业停业破产等整个企业生命周期的嘻嘻配套服务；（3）G to C（G2C）则是政府（Government）与公民（Citizen）之间的电子政务模式，政府通过网络与公众进行双向的信息交流并提供包括教育、就业、医疗、社会保障等在内的各种服务。G to C 可以提高政务信息的公开性，政府活动的透明性，有利于公民的民主参与和有效监督，促使公务员廉洁自律。一个完整的电子政务系统应当是这三部分的有机结合。
我们把电子政务的内涵界定为：运用信息与通信技术，打破行政部门的组织界限，改进行政组织，重组公共管理，实现政府办公自动化、政务业务流程，为公众和企业提供广泛、高效和个性化服务的过程。
①这可以从三个方面来把握：一是电子政务要实现政府内部的办公自动化，提高政府机构办公效率；二是电子政务要建立政府与社会公众、企事业组织之间的双向互动，为社会提供公共服务，并接受社会对行政的监督；三是电子政务要以电子信息和数字网络技术为基础，依托先进的信息技术手段来实现。

2.电子政务的特点
电子政务是对传统政府形态的改造，相对于传统的政务而言，它具有以下几个方面的特点：

第一，电子政务以改革行政业务流程为基础。电子政务是在政府业务流程优化的基础上所建立的一个包含各种信息资源、计算机网络软硬件、政府工作人员、公众和企业在内的完整的社会系统。它旨在实现行政业务流程的集约化、标准化、高效化。

第二，电子政务以互联网为运行环境。互联网本身具有开放性、全球性、低成本、高效率的特点，政府借助于互联网与其他政府、公众、企业进行沟通和协作，将大大促进政府业务流程的优化、重组，对社会其他机关的运作产生积极的示范效应。

第三，电子政务以政府、企业、社会公众之间的双向、及时互动为根本动力。政府的业务活动主要围绕这三个主体展开，即包括政府与政府之间的互动（G to G），政府与企业之间的互动（G to B），政府与公众之间的互动（G to C）。

第四，电子政务以提供优质、规范、透明、高效的公共服务为根本宗旨。在电子政务环境下，政府与企业、公众交流和互动频繁，政府能够及时掌握来自社会的需求，以保证公共服务的质量、规范、透明和高效。

第五，电子政务以信息和网络a全为保障。电子政务系统的安全直接决定了政府的业务能否正常开展、权力能否正常执行，它一般包括两个方面：一方面是通过技术手段保证网络a全和信息安全；另一方面是安全管理制度建设和政府工作人员安全意识的培养①。
电子政务从开始建设到发展成熟，需要一个渐进的实现过程，但是从终极价值追求来看，世界各国都把它定位为“为公众服务”。美国把“以公民为中心、以绩效为导向、以市场为基础”，作为电子政务建设的指导原则，其_是“以公民为中心”。法国电子政务建设也非常强调以用户为中心，为用户提供方便，做好公众服务。瑞典政府也重视为社会与公众服务，把电子政务的第一目标定位于为企业和居民服务，增加透明度，促进民主化。从我国电子政务来看，在经历了基础网络设施建设，实现政府内部网络、办公自动化阶段以后，电子政务的服务理念将进一步深人人心。

（四）国外发展电子政务的经验对我国的启示
在全球信息化浪潮的冲击下，电子政务的发展程度直接影响着政府的竞争力，成为衡量各国发展水平的一个指标。为此，许多国家都在大力建设电子政务，积极抢占互联网的制高点。虽然他们采取的措施各不相同，但目标是一致的，即运用信息技术特别是互联网技术重塑一个更有效率、服务水平更高、服务体系更完善、公众更满意的政府。
根据埃森哲（Accenture）公司对 22 个国家的调查显示，在网络服务和电子政务成熟度方面，加拿大从 2001 年开始连续三年名列第一，埃森哲认为加拿大是唯一一个借助电子政务成功实现管理型向服务型政府转变的国家。紧随其后的是新加坡、美国、丹麦、澳大利亚等国。调查的指标包括电子政务服务水平、政府的客户关系管理、在线提供服务的广度和复杂度等等。这些国家实施电子政务的经验对发展我国的电子政务颇有可借鉴之处。

1.国外电子政务的发展概况

（1）美国电子政务的发展概况
美国是起步较早，发展最为迅速的国家，针对行政过程与效率、行政措施与政府服务的品质提出“运用信息技术再造政府”（Reengineering-through informationtechnology）的观念。1993 年，克林顿政府建立“国家绩效评估委员会”（NationalPerformance Review Committee，NPR），以《国家信息基础设施：行动计划》的出版为标志启动了美国国家信息基础设施计划（NII/GII 计划），提出应用先进的信息网络技术克服美国政府在管理和提供服务方面所存在的弊端，并引发了“政府再造”（Re-invention of Government）工程。1994 年 12 月，美国“政府信息技术服务小组”（Government Information Technology Services）强调利用信息技术协助政府与客户间的互动，建立以客户为导向的电子政务，以提供效率更高、更便于使用的服务，提供更多取得政府服务的机会与渠道。1995 年 5 月，克林顿签署《文牍精简法》，要求各部门呈交的表格必须使用电子方式，规定到 2003 年 10 月全部使用电子文件，同时考虑风险、成本与收益，酌情使用电子签名。1996 年，美国政府发动“重塑政府计划”，提出要让联邦机构最迟在 2003 年全部实现上网，使美国民众能够及时并充分获得联邦政府掌握的各种信息。2000 年 9 月，美国政府开通“第一政府”网站（www.firstgov.gov）。这是个超大型电子网站，旨在加速政府对公民需要的反馈，减少中间工作环节，让美国公众能更快捷、更方便地了解政府，并能在同一个政府网站站点内完成竞标合同和向政府申请贷款的业务。美国政府的网上交易也已经展开，在_范围内实现了网上购买政府债券、网上缴纳税款以及邮票、硬币买卖等。
①
（2）欧盟电子政务的发展概况
欧盟成员国在电子政务发展方面也取得了长足的进步。欧盟制定了信息社会行动纲领，各成员国也分别制定了本国的信息社会行动计划和电子政务规划，并积极付诸行动。以英国为例，英国政府先后发布了《政府现代化白皮书》、《21 世纪政府电子服务》、《电子政务协同框架》等政策规划，并提出了到 2008 年在英国全面实现政府电子服务的目标。2000 年 3 月 30 日，英国首相布莱尔在“信息时代特别内阁会议”上提出，把英国全面实施电子政务的时间从 2008 年提前到 2005 年；到 2002 年，英国政府机构服务的上网率要达到 25％。2001 年 1 月，英国内阁办公室宣布，英国建设“电子政务”的工作成效显著，现在已经有 40％的政府服务可以通过互联网提供给公众，提前 1 年超额完成了预定的目标。根据英国国家统计局的报告，目前英国的成 ……（未完，全文共53399字，当前仅显示9604字，请阅读下面提示信息。收藏《论文：论电子政务的发展与服务型政府的构建》）