干部学习课程：我国城乡规划的现状、问题与对策

目录/提纲：……
一、我国城乡规划现在的基本形式
（一）法制建设取得重大突破
（二）党和政府高度重视城乡规划工作
（三）城乡规划的公众参与稳步推进
（四）_的城乡规划体系初步建立
二、我国城乡规划面临的几个主要矛盾
（一）人与自然矛盾：城市发展与资源环境的矛盾日益尖锐
（二）城乡矛盾：投入与差距
（三）区域矛盾：竞争与均衡
（四）历史与未来的矛盾：文化传承与市场开发
（五）人与社会的矛盾：阶层分化与空间分异
三、我国城乡规划的指导思想和规划原则
（一）指导思想
（二）规划原则
……
我国城乡规划的现状、问题与对策
张 菁
中国城市规划设计研究院高级规划师、教授

前言
我今天上午的讲课基本分为三个部分，第一个部分我想谈一下对我国城乡规划的基本形式进行的一个判断，这里头可能分为四个方面。然后第二部分我们可能要把我国现在城乡规划面临的几个主要大的矛盾。第三个部分想谈一下在目前这种新的形势下，我国城乡规划的指导思想和规划原则。
一、我国城乡规划现在的基本形式
（一）法制建设取得重大突破
首先我想给各位学员第一个基本的概念，我希望大家能够理解，就是我国城乡规划经过我国建国六十年这样的发展，它实际上在法律建设方面已经取得了重大的突破。首先在法律上我们有一个《城乡规划法》，这是2008年1月28号开始实施的。大家应该知道这个法律事实上是我国以规划命名的唯一的一部法。其实我们国家有很多规划，比如国民经济发展规划，包括土地利用规划，但是以规划命名的法律只有《城乡规划法》，这就说明城乡规划这方面在我国是非常重要，它具有这种前瞻性、综合性和很多在日常工作中包括国家_政府对这个城乡规划赋予了很高的法律地位，这一点我希望大家应该能知道。
大家可以知道我国还有很多的行政法规，现在目前为止_颁布的有三个条例，一个是村庄集镇的规划建设条例，实际上就对我们乡村这一级的管理提出了具体的要求。第二个条例就是风景名胜区条例，对我国大量的自然风景这种名胜区进行了管理。第三个就是历史名城、名镇、名村的保护条例，对我国的历史文化就这些名城、名镇、名村提出了条例。我们称为“一法三条例”，实际上是把涵盖了我国城乡规划的这种建设行为，包括我们村镇的建设行为以及我们自然风景名胜区，包括我们历史文化的这种名镇名村的管理，实际上是行政全覆盖的这种管理方式。在整个法律的建设过程中，我们还有一些部门的规章，这就通过部委的形式下发。比如说城乡规划_的行政管理部门是建设部，就现在的住房和城乡建设部，那么它通过这个部委发布了大量的这种管理的文件，这些文件实际上也是指导我们管理城市建设包括规划很重要的一些法律文件。包括我们编各种城市规划它是有编制办法的，比如像城市规划的编制办法。包括我们以后会谈到我们城乡规划的体系里有城镇体系规划。昨天可能讲课的王凯教授已经提到了我们_城镇体系化这些内容里头的审批办法，包括我们的资质管理，就是编制城镇规划是有资质的一些管理的办法。包括昨天提到了城市绿线管理办法、黄线管理办法等等这些都是一些部门的规章。
接着可能还有一个方面就是叫行政措施，就是_针对一些突发的或者重大的问题发布的一些通知。比如说关于_在1996年针对我国城市建设出现的一些问题，包括规划的有些不严格执行规划，不认真做规划，_曾经颁布了一个关于加强城市规划工作的这样一个通知。包括2000年关于加强城乡规划工作的通知，包括有些我们加强城乡规划监督的这种管理通知等等，就这些都是通过行政措施的手段来保证我们规划和对重大问题的解决。
还有一点我要提一下，因为城乡规划的编制，包括它的管理还是监督，实际上是通过一种技术标准，就它还有很大的这种科学性在里头。那么通过什么来保证它？我们有一套技术标准，就是我们国家的标准。刚才忠老师也提到，像我参与过一些城市规划这种标准的制定，包括标准体系的确定等等这种研究课题，技术标准在我国城乡规划工作中起到非常重要的作用，是保证它的技术编制的一个很重要的科学依据。比如
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2232字，正式会员可完整阅读）……　
、_都多次到这个地方来关注灾民的重新安置问题。我们这次这个规划叫再造一个新北川也是_提出来的。在这个规划过程中，我们一直要把这种当地老百姓的意愿如何反映到规划里。我们组织了大量的工作，然后要用调查表的形式来问老百姓愿意不愿意搬迁，这是我们当时的调查表，让他们对这种住房的问题，包括就业的问题、社区的问题和公共设施的问题，以及他们文化遗产保护的问题，因为大家知道它是羌族文化的唯一一个羌族自治县，大家对这方面有什么要求我们都希望他们提出来，而且通过这种要在规划上给他们一一的反映，市民是从头到位的参加，包括我们的规划做出来，让他们要提意见。把这个作为民众的一种共同的行为，而不仅仅是我们规划师或者说是我们政府简单的一个自己工作，这是现在的一个很大的特点。
（四）_的城乡规划体系初步建立
下面我想用几张片子，我们把我刚才所提到的这个法定规划，就是国家《城乡规划法》规定几个不同层级、不同层次的一个规划内容能够给大家稍微讲一下。
1. 城镇体系规划
城镇体系规划实际在我们这个行政体系里头属于国家和省政府这个层面要做的一个工作。_城镇规划昨天王凯教授已经提了，我就不具体谈。实际上它是确定我国的这个城市发展的这种方针政策，然后组织我国城镇空间的结构及分类指导各省自治区的城镇体系规划。我稍微再点一点，就是刚才我说了我们从国家到城市到镇乡这么一级一级政府，每一级政府都有自己对应的规划，大家应该能够感觉出来。那么这个规划实际上我们是有一个在中国来说有非常重要的一点，就是上级规划要指导下级规划，下级规划一定要服从上级规划。所以你看_城镇体系规划的很大一个作用它要直到各省的规划，包括直辖市的规划。像我如果编上海市的总体规划，那我一定要遵守_城镇体系规划对上海的要求。它是这样一个上下位非常的依存关系，就是上位规划一定要服从上位规划，是这么一种关系。
2. 省域城镇体系规划
这里我放了一张图，是江苏省的城镇体系规划，实际上在它这个规划里它就要确定区域内城镇的发展与建设条件，哪些地方是适于城镇发展的要确定出来，而且它的城镇发展的战略目标、方针和战略布局，包括哪里是它很大的都市圈，比如它在江苏省城镇体系规划中它确定了它的三大城镇群，实际上就是三个最有集中竞争力和发展的这种城镇的集合地带，比如说苏锡常，大家知道苏州、无锡、常州，紧挨着上海，是非常具有潜力的，而且城镇的这种密集。这样它确定完了以后，它的产业包括它的人口的聚集，很多政策都会在这个地区体现。比如它南京都市圈，南京是它的省会，那么南京在整个江苏省是起到了一个非常_的作用，一个是它的行政资源在这里，同时它要辐射可能更大的地区，包括苏北地区，可能还有一个周边的比较落后的像安徽的一些地区，都可能通过这个南京都市圈。所以在它的省域城镇体系规划要把自己的这个要求提出来。还有一个它很大的都市圈就是在苏北地区的徐州都市圈，通过这个同时要把它所有区域交通的这种联系，怎么强调自己在省里交通的联系这些都要确定。包括它的人口区域，它每一个城市的人口规模，就你做多大的规模，这跟它的产业发展是有关系的，跟它的资源条件是有关系的。包括整个省域的城市化水平它要达到多少这都是要确定的。还有就是产业配置这种时空关系，哪里是它的产业聚集区，哪里可能是生态保护区，哪里又是基本农田的保护区，这些都是要确定的，包括这里头区域重要的基础设施和社会设施。还包括一些可能很大的机场的这种摆放，包括一些重大的基础设施，比如便利站和一些大的输电通道、管道，这些东西都是要包括的。而且它还有很重要的一个作用，就是我说的中国这种上下级规划的这种关系，它要指导各个城市编制它的城市总体规划，这也是省域城镇体系规划应该做的工作。
3. 市域城镇体系规划
在这里我可能还要稍微提一点，就是现在在我国城镇体系规划编制过程中，比如像这边这张片子，大家能看到我刚才说的是江苏省的城镇体系规划，但是它同时在市域层面，就是城市的这个，比如说我编南京市的城市总体规划，但同时南京的市域范围也很大，它市域范围也有一个叫市域城镇体系规划，因为南京市域还要带很多的县还有很多的镇，实际上南京市域跟城区的市区还有一定区别，也要做一个空间上的布局，就是叫市域城镇。这个在城镇总体规划那个范围里做。
4. 跨区域城镇规划
同时可能我们还有一个概念希望大家知道，就是说目前为止在我国还有一些大的城市群的规划，跨区域的规划。比如在广东省，做完广东省的城镇体系规划以后，可能对它重点发展地区，比如珠江三角洲的这种城镇群它要再做个协调发展规划。江苏也是这样，比如在那个苏锡常都市圈确定以后，它可能会接着下面就做一个苏锡常都市圈规划，这个规划实际上是几个市联合起来，由省政府要求他们去做，就这样的一个概念。这种跨区域的规划，现在其实我们院也做了很多，有的是_政府在做。比如我们现在做的长三角的规划，长三角规划实际上就是浙江、江苏、上海和安徽的部分地区联合起来，但这个规划就由建设部来抓，因为它已经跨省域、跨市就这种大的规划。比如我们做的京津冀的协调，城镇群的协调发展规划，那就是河北省的政府和_市的政府再加上天津市的政府我们联合起来，由建设部统领来做这样一个发展规划。实际上都是针对区域这种，形成了一种区域的竞争力，我们选择一些非常重点的地区，这一点我希望大家有这个概念，有的时候我们可能会出现这种跨区域的一些大的规划来做。
5. 城市总体规划
然后下一层级就是我刚才在这个图能看，就是我们技术体系里针对城市的这些，我们市级县，就是直辖市、地级市、县级市，我们首先要做的是城市总体规划。城市总体规划主要作用实际上就是我们要确定城市一定时期的城市发展目标，特别是它发展的规划，就是到底城市发展多大，人有多大，地用多大，包括土地利用，它这些地上是干什么用，哪些地是发展什么功能，就是这个。包括空间的布局，就是这些地上哪些地方怎么用，以及它各项建设的这种综合的部署和实施的措施。它实际上是引导和调控城市建设，就指导城市建设的，这一点很重要，大家应该了解。而且是保护和管理城市的空间资源的一个重要的依据和手段。实际上大家知道我们城市有很多资源，但这种资源很多是需要城市规划来进行控制而保护的，你比如大的生态资源，包括我们大的一些公共资源也是，比如一个博物馆这种公共资源到底放在哪？是让大家都能受益还是放在别的地方。因为这些东西都会一些很多利益集团在里头，大家都知道，比如现在跟老百姓特密切的一个轨道，像_建地铁，你建到哪，地铁沿线是能很大的商业价值，那么放在哪这都要通过规划来平衡各种利益，来决定是否把它放那。它实际上是管理和保护城市空间资源一个重要的依据和手段。
还有一个概念希望大家知道，就是经法律法定依据批准的城市总体规划，我们把城市规划编完了以后还要编近期建设规划，就根据发改委的五年发展计划和我们国土资源部土地利用规划的土地量合起来要编一个近期建设规划，实际上指导五年的建设行为。因为城市规划有时候是比较长远的，我们一般的期限要求是二十年，像我比如编蚌埠市城市总体规划，实际上我一编就编二十年，是有很大的一个时间的。但这里头近期建设规划实际上是有五年的一个规划，所以它是编制这种近期建设规划。包括一会儿我会提到详细规划和这种专项规划和实施城市的行政管理的一个法定依据。大家知道我们行政管理过程中我们要批地，批地依据什么？实际上依据我们的城市总体规划，你看像图上画的这些颜色，它来确定这些的，这个红颜色可能是一个公共服务设施，可能是一个大的行政中心，不管是什么。但它这个黄的可能是居住，就通过这个来控制城市，来管理城市，就这样一个概念。
6. 城市详细规划
（1）控制性详细规划
刚才我提到城市里头要编总体规划和详细规划，详细规划实际上分成两个，一个叫控制性详细规划，控制性详细规划的主要目的是什么？实际上是我们行政划拨土地和批地、卖地前面的一个很重要的技术文件或者叫法定的一个依据，在这个规划里实际上我们要确定它的性质，就这块用地到底是干吗用，包括它的开发强度，这一点很重要。因为开发强度直接影响的是地价，就是影响了它具体地块的控制指标，作为这种建设管理的依据。大家知道最近容积率可能在很多规划局都是一个非常头疼的事情，因为有些局长真的因为这个被关进了监狱。就因为容积率的调整，因为它牵扯了很多利益冲突，一个容积率高一点点，别看是一个简单的数字，它后面的这个利益是很高的。比如说一个容积率它高了一点，可能那个房子的房就多卖了很多套，那么这个钱如果被一些干部给拿到的话，那首先作为国家来说肯定是要依法追究他的刑事责任的，是这样一个概念。所以它是一个控制开发强度。这里头很多是跟交通有关系的，比如这个地块哪里是设这种开口，哪些地方是可以机动车进入，哪些是行人进入的地方，就这里我列了一下它大概工作的内容，包括建筑高度的确定，包括这种绿地率，这里头应该有多大的绿地率，包括交通的这种停车泊位是多少，然后建筑要后退多少，这些都是有要求。包括对建筑体量的这种体形色彩的要求，包括这种道路的红线，包括坐标以及工程管线这些，都是要通过这个控规。控规实际上大家最简单的理解就是我们拍卖土地前的一个很重要的法定依据，没有控归是不能把这个地拍卖出去的，是这么一个概念。
（2）修建性详细规划
还有一个就叫修建性详细规划，修建性详细规划是干什么用的？主要是针对这个项目已经确定了，比如一个小区的房子，这个地开发商已经拿到了，我马上就开发建设这个住宅小区，那怎么建设？我本身要做一个修建性详细规划，用我们的俗语说要摆房子，要看看这个房子在里头是应该怎么放怎么摆，就这么一个概念，这里头实际上我们要把建筑的空间布局要做清楚，绿地规划要进行设计，工程管线的这种就要做的非常具体，它的管径、坐标，每一个管线之间的关系，大家知道地下的管线有给水的、排水的，像北方城市还有热力管线，这些之间的关系一定要做的很清楚。所以大家有时候一骂起城市建设部门，还说他们正在马路上拉拉链，那主要原因可能就是这个细的修建性详细规划没有做好，如果你做好实际上是不会出现这种问题的。还有这种工程量、总造价、投资效益等等都要进行公算，还有包括道路设计、静观设计。还有一个就竖向的这种，就土方平衡，这些都要通过这个规划进行做完，大家都知道这个规划主要的目的。
7. 镇乡规划
还有一个就是我们现在这种镇乡的规划，比如村庄规划、乡村规划，实际上都是针对这种地域来做的一些。新村庄整治规划包括对村庄里头一些基础设施的安排，村民房子的这种住宅的建设，这都会有要求。乡的规划也是这样，有一点对整个乡的这种乡域面积里头一些，比如哪个村庄放在哪个地方要拆，是不是有需要合并的，有没有需要建设用地扩张的，这些我们都要通过这个规划进行梳理，就这样一个概念。
我下面对我前面那一讲的关于我们《规划法》的整个制度体系底下，就我国城乡规划的几点，我想给大家进行小的一个梳理。
第一，我希望大家了解通过60年的规划实践，我们的城乡规划其实积累了十分丰富的经验，这种经验既有计划经济时期的一个经验，也有转型社会的经验，更有这种市场条件下的探索。这种经验是在世界范围都是有重要价值的。这个怎么理解呢？其实我们城乡规划在最早50年代刚刚开始的时候，实际上我们那时候是计划经济时期的这种规划，那时候规划主要是对计划的一些项目的安排，比如那时候我们在四川、甘肃、贵州地区都有那种156个大的那种国家要建设的这种大的三线项目，要建设的时候通过规划来进行选址，进行布局。那时候实际上可以说是计划项目的一个落实。到了这个转型社会下，我们向市场经济转型过程中，我们就发明了我刚才提到的控制性详细规划，其实这个规划真是中国根据我们的特点，国外也有相同类型的规划，但不是我刚才提到的那种控制性详细规划，实际上我们是针对我们控规的，我们城市拍卖土地，这个需求我们 ……（未完，全文共34858字，当前仅显示6270字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课程：我国城乡规划的现状、问题与对策》）