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浙江省卫生行政处罚案卷评查报告

发表时间:2013/9/3 18:03:33
目录/提纲:……
一、基本情况
二、工作成效
三、存在问题
(一)主体资格方面
(二)事实认定方面
(三)证据形式方面
(四)说理论证方面
(五)法律适用方面
(六)执法程序方面
(七)文书制作方面
(八)档案管理方面
四、问题分析
五、有关建议
……

2010年浙江省卫生行政处罚案卷评查报告
浙江省卫生厅卫生监督局
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为进一步推动我省卫生依法行政工作深入开展,规范卫生行政处罚程序,提高卫生执法人员办案能力,提升处罚案件承办质量,根据《浙江省人民政府法制办公室关于开展行政许可案卷和行政处罚案卷评查工作的通知》要求,按照《浙江省卫生厅关于开展执法案卷评查和卫生监督专项稽查工作的通知》的进度安排,我省于2010年9月13日至19日间组织相关专家分组对省内各市、县(市、区)卫生行政部门承办的行政处罚案卷质量开展专项评查活动。情况如下:
一、基本情况
此次评查活动,全省分6组对12个市(11个地级市加义乌市)以及其所辖各县(市、区)同步开展;评查标准按照《浙江省人民政府法制办公室关于开展行政许可案卷和行政处罚案卷评查工作的通知》中《浙江省一般程序行政处罚案卷评查标准(试行)》执行;评查对象为2009年7月1日至2010年5月30日间卫生行政部门按一般程序作出的、已结案的卫生行政处罚案卷。活动实施前,我们专门制定了详细的处罚案卷评查工作方案,组织评查人员进行业务培训,统一案卷评分标准认识,熟悉各类评分表格,规范报告撰写形式。评查活动采用听取汇报、个案审查、逐项评分的方式进行。
本次评查活动共评查卫生行政处罚案卷265宗,以单个案卷为单位,案卷最高得分100分,最低得分0分,90分以上案卷67份,占案卷总数的25.3%,不满60分案卷21份,占案卷总数的7.9%;以市为单位,全省各市平均得分78分,最高得分97.2分,最低得分63.5分,各市得分如下:宁波市97.2分,湖州市83.2分,丽水市83.2分,嘉兴市82.8分,舟山市82.7分,金华市79分,衢州市78.5分,温州市77.4分,义乌市72.7分,杭州市69.2分,绍兴市67.5分,台州市63.5分(由于评查人员对检查标准掌握尺度不同、对违法事实的认识不同、对法律认知的不同以及评查案卷数量不同等原因,评查结果欠缺具有统计学实质意义上的合理性)。
二、工作成效
评查总体情况显示,随着《浙江省卫生行政处罚程序》的颁布、实施,省内各级卫生行政部门、卫生监督机构均能正确履行法定职责,依法开展卫生监督执法,切实加强卫生行政处罚案件在事实认定、证据形成、程序规范、法律适用、文书制作等方面的规范化与制度化要求,有力地促进了行政处罚案件承办质量的整体提高。
一是完善案卷评查机制,保证处罚案卷质量。为贯彻_《全面推进依法行政实施纲要》精神,各地卫生行政部门、卫生监督机构认真落实行政执法责任制度,探索评议考核机制,完善案卷评查制度,定期开展本级、层级评查,及时反馈个案评查意见,提出法制指导建议,保证案件处罚的合法性及合理性。如湖州市卫生局实施“一案一评”、“每案必评”,对于办结案件逐案审查、逐条核实,有力保证了卫生行政处罚严格依法进行。
二是规范_裁量行使,践行行政合理原则。在以事实为依据、以法律为准绳的基础上,各地卫生行政部门、卫生监督机构不断完善行政处罚_裁量的执行规则及落实机制,综合考虑违法行为的具体情节,力求处罚轻重与具体违法行为的事实、性质以及社会危害程度等相当,在法定罚种与幅度内依法处罚,有效防范处罚畸重、畸轻现象的发生。如嘉兴市卫生局专门制定《行政处罚_裁量权行使规则》,妥善处理规则条文的“弹性”与执法实践的“可操作性”之间关系,努力压缩“弹性”空间,最大限度地避免行政执法中可能发生的歧义与模糊,确保行_在一个合理、可控的范围内行使。
三是推广说理式文书制作,全面促进依法行政。为落实科学监管、和谐监管理念,各地卫生行政部门、卫生监督机构积极推广说理式文书的制作,明确案件调查终结报告、行政处罚事先告知书、处罚决定书等不同文书的说理要求,将法律的普遍规定同个案的具体事实相结合,将相对人的违法情节与法律预设的构成要件相对照,使相对人充分认识到案件承办过程中事实清楚、证据确凿、程序合法、处理适当。杭州市专门组织开展全市卫生执法文书说理制作培训,取得很好效果。宁波市认真落实说理文书的制作,对事实认定、证据分析、法律适用做到法理结合、事理结合,对执法程序和_裁量权行使的说明透彻、有理、有据。
三、存在问题
从参与本次评查的265宗行政处罚案卷来看,我省卫生行政处罚案件承办水平呈逐年上升之势,但部分卷宗仍暴露出案件承办中长期存在的普遍性、典型性问题。现各类问题分述如下:
(一)主体资格方面
1. 违法主体认定不明。个别案卷中,整卷没有违法主体身份证明材料,如缺少法人或组织的营业执照、公民的身份证与执业资格证等;也有不少案卷的主体证明材料不完整,如提取有卫生许可证而缺少营业执照、组织机构代码证或者公民身份证等。
2.违法主体书写错误。此类错误形式多样,如违法主体名称未适用规范全称;名称
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注提取地点,或未在《现场检查笔录》加以记载,或未加盖“与现场核对无异”印章;证据复印件,或没有标注提取时间,或未经提取人签字或捺印确认;《现场检查笔录》、《询问笔录》、现场照片文字说明等改动处而未经相对人、被询问人签字或捺印确认;《涉案物品清单》无相对人签字确认;身份证复印件未采用正反两面复印等。
(四)说理论证方面
个别案卷没有执行说理式执法文书的要求,《行政处罚决定书》仅为事实认定、法律适用、处罚结果的简单堆积,而缺少从一般到特殊的演绎过程,或者在事理、情理和法理上表述不够清晰;少数案件合议流于形式,记录内容或严重格式化、或过于简单,没有就个案的事实判定、证据采信、依据适用、程序审查、处罚裁量等方面开展深入说理与论证。
(五)法律适用方面
1.法律适用错误。此种错误成因多样:有的案件对违法事实责任主体的认定产生偏差,如在处理医疗机构任用非卫生技术人员案时,尽管《执业医师法》第十四条第二款对“非卫生技术人员从事医师执业活动之行为”有禁止性规定,但是此类案件处罚相对人为医疗机构,应当适用《医疗机构管理条例》第二十八条的规定,而非《执业医师法》之规定;但当追究该非卫生技术人员责任时,就应当适用《执业医师法》第十四条第二款的规定。有的案件未对违法事实进行准确定性,如查处非法开展终止妊娠手术时,在认定其行为是否违法前,应先行确认终止妊娠手术是否出于医学需要,手术目的认定不同,法律适用也应随之变更。
2.量罚情节未考虑。评查发现,不少单位作出行政处罚决定时忽略了对于违法情节的考量,未能综合考虑违法行为的时间、地点、违法所得、危害程度、既往罚史等具体因素作出相应的减轻、从轻或从重处罚。如某区卫生监督所承办的《朱某超科目诊疗案》,经调查发现违法所得超过三千元,本应依法作出罚款三千并吊销《医疗机构执业许可证》的处罚,可执法人员却参照“没有违法所得”的情节进行处理。
3.忽视“分别裁量合并处罚”原则。当某一危害后果系多种违法行为的共同效果,执法人员当准确把握单个行为的独立性,分别进行独立裁量,若采用不同罚种应依照“并处原则”合并处罚,若采用相同罚种间应遵从“限制加重原则”,如多个独立的违法行为均应被处以罚款的,按照高于罚款最高金额且低于处罚金额总和的原则合理判定罚款数目。
4.法律依据前后不同。有的案件,在案卷内各执法文书间所适用的法律规范或具体条款不一,如在查处医疗机构未经许可擅自执业时,《案件调查终结报告》、《合议记录》、《行政处罚决定书》引用《医疗机构管理条例》规定,而《行政处罚事先告知书》、《行政处罚听证通知书》却适用《执业医师法》条款。
5.行政强制措施或行政处理误作处罚罚种。有的案件中把“取缔”、“公告收回”、“销毁”、“责令改正”等行政强制措施或者行政处理决定作为行政处罚罚种。需知行政强制措施或者行政处理决定系在案件承办过程中,执法人员出于停止行为、取消危险、回复原状目的,根据案情实际需要及时采取的;而行政处罚的种类、幅度只得由法律或者行政法规加以确定,根据违法事实给予相应惩罚,两者不可混为一谈。行政处罚时,行政机关已责令立即改正或者限期改正,即已履行相关职责,不应将行政强制措施或者行政处理在《行政处罚决定书》中再予以重复表述。
6.书写存在错误。评查发现,有的执法文书中法律名称未使用规范全称而用简称,有的则是法律名称书写有错别字存在,有的则是法律名称中有加、漏字现象发生。
7.法律条款注明不规范。有的案件在适用含款、项的条文时,未具体到特定款、特定项,造成法律适用不明确;有的案件则是所适用具体款数、项数书写错误。
(六)执法程序方面
1.办案程序混乱。少数案件承办过程颠倒,违背了受理、立案、调查、审批、决定、送达的基本程序要求,导致行政处罚决定效力存在重大瑕疵,有全部撤销、部分撤销或责令重作的风险。如在一起《陈某违反健康证管理案》中,立案日期为11月16日,询问日期却为11月9日,明显有“先调查再立案”之嫌;再如某县卫生监督所承办的《陈某非法行医案》中,卷宗显示案件终结日期为6月23日、合议日期为6月24日,但6月25日执法人员却再次制作《询问笔录》,行政处罚决定于7月15日作出,行政机关负责人签批却在7月25日。
2.救济权利未告明。有的案件承办时,执法人员未当场告知相对人、被询问人依法享有的救济权利,如要求回避权、申请听证权、陈述申辩权等;有的案件承办时,虽已告知救济权利,但未一并告知权利行使方式、期限,如申请复议权、提起诉讼权行使期限未告知或告知错误。
3.救济期内作出处罚决定。有的案件,执法机关在法定的陈述申辩权、听证权行使期间内作出行政处罚决定,严重侵犯相对人合法权益。如《楼某未经许可擅自从事诊疗活动案》中,其行政处罚决定便是在陈述申辩期间届满之前作出,且案卷中没有“相对人作出放弃陈述申辩权意思表示”的相关证明材料。
4.内部审批不规范。有的案件在立案审批时,未确定承办人员及立案日期;有的案件采取行政强制措施如取缔时,根本未经内部审批;有的案件审批文书不规范,或只有签名而无具体意见,或未记录审批日期;有的案件未经卫生行政部门负责人审批,便自行实施证据先行登记保存、责令限期改正等行政强制措施。
5.合议程序存在瑕疵。有的案件作出重大行政处罚决定,如吊销证照、数额较大罚款,未经行政机关负责人集体讨论;案件合议参加人员应为单数,有的案件合议人数为双数(4人)。
6.处罚决定超期限。有的案件从立案到行政处罚决定的作出超出三个月审限,且案卷中未发现申请延期材料,也无其他文字说明。如某县卫生监督所承办的《某中医院使用非卫生技术人员从事医疗卫生技术工作案》中,案件立案日期为9月25日,处罚决定作出于12月28日,整个过程超出3个月,但案卷中未见经上级卫生行政机关批准的延期申请,也未见延期原因的说明材料。
7.违法查扣物品。有的案件在查封、扣押物品时,未制作《现场检查笔录》,或未出具《证据先行登记保存决定书》,或未填写《涉案物品清单》;有的案件在“法无明文规定”的情况下,即采取查封、扣押措施,并对同一批次物品再次进行证据先行登记保存。
8.未依法采取行政处理措施。少数案件在发现违法行为存在时,未出具卫生监督意见书或者责令改正通知书,或虽要求整改却未明确告知改正措施,或未对违法行为依法取缔,或未对整改行为回访核查。
9.罚缴未分离。有的案件的《行政处罚决定书》直接载明“罚款缴至某卫生监督所账务科”字样,由卫生监督机构直接收取相对人缴纳罚款;有些案件的相对人进行分期缴纳罚款,却未见分期缴纳申请及内部审批材料。
10.结案手续不规范。有的案件在罚款未缴清、又无减免罚款申请的情况下草率结案,且没有作任何说明;有的案件对没收物品的处置未作相关说明。
11.其他程序瑕疵。从受理到立案超过7日期限;两名执法人员在同一时间、同一地点进行现场检查和制作《询问笔录》;调查终结、合议记录后再次制作《询问笔录》;证据保全的未在7日内作出处理决定;《证据先行登记保存决定书》送达时相对人拒签而无其他证明;涉案医疗器械、药品未依法没收;没收物品无清单或无销毁证明;《行政处罚事先告知书》与《行政处罚决定书》同日审批、同日作出;《行政处罚决定书》未告知罚款金额;《行政处罚决定书》未在7日内送达等。
(七)文书制作方面
行政执法文书是卫生执法过程中,针对相对人行为依法制作的具有法律效力的公文。依照卫生部《卫生行政执法文书规范》要求,掌握行政执法文书制作规范,是卫生执法人员的基本技能,更是卫生执法行为真实性、合法性和规范性的根本保障。在本次案卷评查过程中,各地卫生行政部门、卫生监督机构在文书制作方面存在以下问题:1.《立案报告》未填写立案日期、承办人;2.《案件受理记录》与《立案报告》混淆使用;3.案由书写不规范或缺项;4.《现场检查笔录》记载状况不详;5.《询问笔录》当事人栏记载不全;6.执法人员应签字而未签名;7.《合议记录》未记载合议人员意见;8.个别卫生行政机关使用自制执法文书;9.执法文书无编号;10.罚没收据没有加盖印章;11.《现场检查笔录》空白处未标注“以下为空白”字样;12.《卫生监督意见书》中行政机关名称未写;13.对外执法文书使用“卫生监督专用章”;14.《卫生监督意见书》作出“取缔”决定;15.《卫生监督意见书》中“相对人”一栏填写个体工商户字号;16.《证据先行登记保存处理决定书》作出“扣押”决定;17.《案件处理内部审批表》中“行政机关负责人意见”一栏缺项;18.《案件处理内部审批表》未标注文书号;19、《行政处罚决定书》中对处罚决定用“拟”或者“建议”等字眼;20.《行政处罚决定书》中“日期”一栏涂改;21.《行政处罚决定书》中“违法事实”一栏未记载时间、地点等要素;22.文字表述口语化严重;23.对外执法文书未加盖“卫生行政机关公章”等。
(八)档案管理方面
本次评查还发现,各卫生监督机构在行政处罚案卷档案管理基本能做到“一案一档”、“一档一号”的要求,但卷宗管理上仍存在一些问题:1.案卷归档不及时;2.案卷未分宗、分卷;3.卷皮、封面不统一;4.卷皮、封面填写内容缺项;5.目录中文书号填写错误;6.目录与卷内文书不对应;7.整卷未标页码或手写页码;8.卷内材料排列混乱;9.《送达回执》未随《行政处罚决定书》置于卷首;10.小尺寸证据未用衬纸粘贴;11.卷内存有金属物;12.复印件未加盖“与原件核对无误”章;13.破损文书未修补;14.未标注保管期限等。
四、问题分析
行政处罚案卷是卫生行政执法活动的重要载体,执法案卷评查是是行政执法评查的关键内容,对于规范行政执法行为和提高办案质量具有重要意义。通过本次检查发现,我省各级卫生行政部门及其监督机构高度重视处罚案件承办质量,查处了一批影响大、危害深的卫生违法行为,为维护公共卫生安全做出了积极贡献。但是检查发现的一些突出问题,也充分暴露出个别卫生行政部门领导对依法行政工作缺乏足够的重视,没有把卫生监督执法工作作为卫生工作的中心任务来抓;卫生监督机构由于法制工作人员匮乏,没有确定专门人员负责案件审核工作。卫生监督执法相关制度流于形式,没有真正抓落实,成为一种“摆设”。卫生行政处罚工作机制还不健全,没有认真落实岗位责任制和错案责任追究制,更没有建立起符合当地实际的办案奖惩机制。而最为关键的是由于近几年我省加强卫生监督分支机构建设,大量院校毕业生进入卫生监督机构并充实到执法工作一线,他(她)们缺乏必要的工作经验;卫生监督机构进行参公管理,部分“老同志”要分流离开原执法工作岗位,造成大量优秀人才(熟练人员)的流失;随着卫生监督执法职能的调整和《食品安全法》等法律的出台,卫生执法人员对法律和具体执法工作实际的了解有一个认识上的过程。个别地方政府为片面追求经济发展,阻止卫生监督执法人员依法开展监督检查,甚至不准卫生监督机构实施行政处罚等行政处理决定,这严重挫伤卫生监督机构及其卫生执法人员的积极性。
五、有关建议
各级卫生行政部门、卫生监督机构要高度重视本次卫生行政处罚案卷评查中出现的问题,要从依法行政的高度客观分析问题性质,要从举一反三的角度深入查找症结所在,要从全面履职的深度想方设法积极整改。
第一,健全处罚责任制度,确保执法责任落实。各级卫生行政部门、卫生监督机构要切实做好本地区、本单位卫生行政处罚责任机制的组织、检查、督促工作,认真梳理执法依据,依法分解执法职权,确定不同部门、不同层级、不同岗位上执法人员具体责任范围、任务、权限及执法目标、要求,进一步完善执法过错或者错案责任追究机制;在具体责任人的处理上,既要坚持实事求是、客观公正,又要注意听取意见、保障权利,对案件在行政复议、行政诉讼中因明显错误被否比例较高的,对被投诉、举报经查证属实的,应及时依法定管理权限及相关法律处理。
第二,推广绩效评估办法,实现奖惩并行并重。各级卫生行政部门、卫生监督机构应当严格依照《_办公厅关于推行行政执法责任制的若干意见》要求,积极探索细化行政执法绩效评估及奖惩办法,采取组织考评、自我考评、互查互评相结合的方法,加强对执法人员履职情况的评议考核;在评估过程中,应当坚持公开、公平、公正原则,坚持聆听群众呼声、同事意见,将评议程序、结果以适当方式公开,并适时纳入卫生监督执法人员的年度考核范畴,与个人评先树优、干部选拔任用直接挂钩,以此充分发挥绩效评估的正向激励功能。
第三,强化层级法制指导,连动应对新发疑难。面对新时期卫生监督工作的严峻形势,各级卫生行政部门、卫生监督机构必须保持敏锐洞察能力,及时发现、掌握本级与下级执法过程中出现的事实认定、法律适用、证据固定、取缔及移送等方面的新情况、新问题,重点加强对新发现执法疑难的研究及请示,及时反馈解决办法和处理程序,总结推广处理相关问题时的典型经验和深刻教训,通过群策群力、集思广益形成判例,推动全省卫生监督执法能力的总体提高。
第四,加大业务培训力度,保持执法攻坚能力。各级卫生行政部门应当转变重使用轻培训的观念,根据《_卫生监督员培训总体规划》及卫生监督管理中出现的实际问题,制定本地区年度卫生监督员培训计划,结合单位级别、岗位要求,及时开展相关政策法规及专业技能的培训,保证培训的时效性和适用性;对于新录用的年轻同志,既要肯定他们思维方式新颖、基础知识扎实的优势,又须认清他们执法实践匮乏、现场应变不足的短板,安排执法经验丰富的同志发挥传、帮、带作用,有针对性对强化其在规则理解、调查取证及应对突发、复杂事件等方面的历练,使浙江卫监赖以生存的基层执法技能得以传承。
第五,突出案卷评查重点,倒逼承办质量提升。各级单位的法制机构要因地制宜,根据辖区内多发案件类型、特点,详细制定案卷评查工作方案,明确不同类别卫生行政处罚案卷的评查方向、标准及权重,重点突出对执法文书说理性、_裁量合理性、处罚程序规范性的考量,适时加大对群众反映强烈的执法领域的评查力度,发现问题、现场纠正、跟踪问效、及时反馈;对遴选出的优秀案卷,应肯定成绩、形成汇编,通过“典型指导”方式统一法治思想、提升程序意识,不断磨砺一线卫生监督执法实力,把全省卫生行政处罚规范化建设推向崭新高度。

2010年浙江省卫生行政处罚案卷评分统计表
本次评查在全省范围内共检查12个市级及其所辖县级(市、区)卫生行政部门的行政处罚案卷265宗。以单个案卷为单位,案卷最高得分100分,最低得分0分,90以上案卷67份,占案卷总数的25.3%,不满60分案卷21份,占案卷总数的7.9%;以市为单位,全省各市平均得分78分,最高得分97.2分,最低得分为63.1分。
市(县、区) 单位名称 扣分事由 案卷
得分 单位
得分 地区
均分
金华市 赵旭华生产经营检验不合格食品案 被采样单位名称未写规范全程;法律依据未写具体款项,法律名称填写不完全;未事先告知回避权;案由书写不规范。证据扣5分,法律扣5分,程序扣5分,文书扣3分。 82 79 79
余晓龙生产经营检验不合格食品案 被采样单位名称未写规范全程;法律依据未写具体款项,法律名称填写不完全;采样记录单无编号。证据扣5分,法律扣5分,文书扣5分。 85
夏小红生产经营检验不合格食品案 被采样单位名称未写规范全程;检验结果告知书法律依据未写款项,法律名称填写不完全;未事先告知回避权,在告知申辩期限内作出处罚决定。证据扣5分,法律扣5分,程序扣20分。 70
婺城区 尖峰大药房未取得《医疗机构执业许可证》擅自执业案 现场检查笔录中描述不够具体确切,仅记载“正在进行诊疗活动”;对违法事实未进行拍照取证;立案报告审批时未指定承办人,询问时未告知回避权,罚缴未分离。程序扣16分。 84 81
白龙桥镇叶店村使用非卫生技术人员从事卫生技术案 证据单一,如未对“一次性注射器未进行无害化处理”的行为进行拍照、摄像;立案报告审批时未指定承办人,询问时未告知回避权,先审批后合议,罚缴未分离。程序扣21分。 79
杜月楼西医内科诊所违反消毒管理办法案 立案审批时未指定承办人,询问时未告知回避权,决定书作出日期与审批日期不一致,罚缴未分离;现场检查笔录未注明“以下空白”字样。程序扣18分,文书扣2分。 80
金东区 金华博康生殖健康专科门诊部未取得引产母婴保健技术服务执业许可证案 现场检查笔录中有关“护士”描述不够具体确切;委托书的委托时间不充分;询问时未告知回避权,合议参加人为7人却仅有5人签名,审批仅有签名无具体意见,决定书作出日期与审批日期不一致。事实扣5分,程序扣10分。 85 85
东阳市 东阳市葛光明口腔诊所未执行国家有关标准规定和规范案 处罚决定事先告知书使用卫生监督专用章;询问时未告知回避权,决定书作出日期与审批日期不一致,罚缴未分离;采样单多处涂改也未用校对章,技术鉴定委托书涂改严重。主体扣5分,程序扣15分,文书扣4分。 76 79.7
李向斌(口腔诊所)使用医疗用品未达到消毒要求案 询问时未告知回避权,决定书作出日期与审批日期不一致,罚缴未分离;处罚决定事先告知书、处罚决定书、送达回执的日期涂改,处罚决定事先告知书使用卫生监督专用章。程序扣15分,文书扣10分。 75
东阳市白云街道埋头村卫生室未执行国家有关规范标准案 对外文书使用卫生监督所公章;询问时未告知回避权,无复核记录;提取的小文书未用衬纸粘贴。主体 ……(未完,全文共51863字,当前仅显示9329字,请阅读下面提示信息。收藏《浙江省卫生行政处罚案卷评查报告》