推进江苏城市地下空间资源开发利用的对策

目录/提纲：……
一、存在问题
1、总体规模偏小
2、无序开发严重
3、资源利用低下
二、主要原因
1、权责关系不清
二是地下空间产权关系不清，主要是没有明确地下空间资源开采的归属权
2、管理_不畅
3、法制建设缓慢
三、对策建议
1、明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来
2、界定产权，确定城市地下空间的国有化属性
3、调整思路，提升城市地下空间开发利用效益
4、统一管理，建立城市地下空间统筹协调机构
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推进江苏城市地下空间资源开发利用的对策

摘要：城市地下空间已成为一种稀缺的新型经济资源，对其进行有效开发利用，对于土地稀缺和正处于快速城市化的江苏来说，具有十分重要的意义。然而，当前江苏在开发利用城市地下空间资源的过程中还存在着诸多问题：如总体规模偏小、无序开发严重、资源利用低下等。这主要是由于权责关系不清、管理_不顺、法制建设缓慢等原因造成的。为此，要明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来；要界定产权，确定城市地下空间的国有化属性；要调整思路，提升城市地下空间开发利用效益；要统一管理，建立城市地下空间统筹协调机构。

南京理工大学徐生钰同志承担的省社科基金项目“江苏城市地下空间资源开发利用研究”，通过对江苏城市地下空间资源开发和利用中存在问题及原因的分析，提出推进江苏城市地下空间资源实现合理开发利用的若干对策建议。
一
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略589字，正式会员可完整阅读）……　
3平方米/人，总量接近6000万平方米。
2.无序开发严重。这主要是由地下空间资源特殊的物理属性所引致的：一方面，虽然按目前的技术水平，可以开发地表以下100－150m深的地下空间资源，但是纵深方向浅层开发后会对深层开发带来相当大的难度，最终会极大地增加开发成本。目前，江苏绝大多数地下建筑都不超过10m，这对后续的深层开发极有可能会产生巨大的成本；另一方面，虽然水平方向相互连通、统一开发会极大地提高地下空间利用率，但是目前江苏绝大多数地下空间开发利用处于由地上建筑投资者自主决策的状况，零星分散、前后失调、缺乏规划，与地下空间合理开发的本质要求相距甚远。
3.资源利用低下。虽然目前江苏有拍卖城市地下空间资源使用权的先例，但是经调研发现，更多的城市地下空间资源的使用并没有与地表土地分离开来，而一般是由地表土地使用权的获得方免费获得使用权。这种城市地下空间资源免费试用、产权不清的状况，不仅不利于作为稀缺经济资源的城市地下空间的最优利用，而且也容易导致作为国有资产的城市地下空间资源的大量流失。
二、主要原因
1.权责关系不清。这主要表现在：一是地下空间与地表土地之间关系不清，没有明确把城市地下空间资源作为一种独立于地表土地的资源来对待；二是地下空间产权关系不清，主要是没有明确地下空间资源开采的归属权。这两方面的权责关系不清是导致现实中地表投资者免费和无序开发利用地下空间资源的主要原因。
2.管理_不畅。这主要体现在：一方面，建设、国土、民防、财政、环保等各个职能部门都有权插手和过问城市空间开发的某个环节或某些问题；另一方面，对这些部门之间的职能及其相互关系没有明确规定，结果使得在城市地下空间资源的开发利用过程中，容易出现“有利一哄而上，有困一哄而散”以及多头管理与无人管理并存的现象。
3.法制建设缓慢。虽然截至2014年5月，我国专门针对地下空间开发利用的法律法规总共有55部，但是目前江苏除了苏州、无锡、南通等城市外，南京、徐州、常州等主要城市还没有相关立法，更为重要的是还没有省一级的法律法规。同时，已有的法律法规对于地下空间与地表土地的关系以及地下空间的产权归属等实质性问题没有提及，难以为城市地下空间资源的开发利用提供有益的指导和帮助。
三、对策建议
1.明确身份，把地下空间从土地资源中独立出来。根据《中华人民共和国物权法》第136条规定：“建设用地使用权可以在土地的地表、地上或者地下分别设立。新设立的建设用地使用权，不得损害已设立的用益物权。”在现实中，南京、深圳、杭州、福州等地，都有把城市地下空间作为一种独立资源进行市场流转（拍卖）、产权产籍登记的案例。因此，把城市地下空间从原有土地资源中独立出来，既有法律基础，又有实际案例的支撑。对此，江苏应该按照相关法律法规，在全省有条件和有能力的地区，尽快有规划有条理地进行城市地下空间资源的开发利用，避免出现地表土地使用方无偿和任意侵占地下空间资源的现象。
2.界定产权，确定城市地下空间的国有化属性。首先，城市地下空间资源是一种可耗竭的自然资源，可耗竭意味着其在 ……（未完，全文共3278字，当前仅显示1656字，请阅读下面提示信息。收藏《推进江苏城市地下空间资源开发利用的对策》）