城中村改造中的法律关系研究——以广州市P村为例进行的分析

城中村改造中的法律关系研究——以广州市P村为例进行的分析

在2000年前后，广州市政府就提出了有关城中村改造的方案，亚运会的举办更加快了城中村改造的步骤。P村位于广州新中轴线上，地理位置优越，但由于土地粗放利用，生活环境差等原因，是广州亚运会之前要清拆的九条村之一。就改造模式来说，广州城中村改造实行“一村一策”的改造模式，不同的村有不同的特点。但是全面改造专项规划、拆迁补偿安置方案和实施计划应当充分听取改造范围内村民的意见，经村集体经济组织80%以上成员同意后，报相应的区、市和省级人民政府审议批准后实施。在改造过程中，全面改造项目立足于市场运作，以村集体经济组织作为主体，除集体经济组织自行改造外，应当通过土地公开出让招商融资进行改造。
P村改造采用的模式是市场模式，P经济联合社是改造的主体，以经营性用地作为融资地块，通过土地公开市场筹集改造资金。2008年8月，《P村“城中村”改造设计方案》以及《P村城中村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》向全体社员公告，提请表决，并得到社员的表决通过，后经区、市两级政府审批同意后实施。2009年10月，广州市国土资源和房屋管理局整体挂牌出让P村4宗地块的国有建设用地使用权，B公司拍得该地块。2010年3月，P村全面开展房屋拆迁补偿安置工作，到当年8月底，全村超出过98%的房屋产权人已与B公司签订《P村城中村改造房屋拆迁补偿安置协议》，并交
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撤销，但是保留社区合作经济组织，即经济联合社，是农村集体生产资料的所有者，原村委会的集体财产（包括土地、物业）归属经济联合社所有。按照P村制定的《P村城中村改造村民房屋拆迁补偿安置方案》的规定，P村的改造项目以规划路为界，分为东、西两块地，东面整体作为P村的回迁安置以及经济发展用地，西面整体作为房地产开发用地。按照《土地管理法》第43条的规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地，因而按照法律规定，城中村改造首先要解决的一个问题就是要将集体土地转为国有土地，才能进行建设，其中必经的一个步骤就是征收。如果要征收，则应由政府进行，并对被征收的土地给予补偿，也是就经过一个征收—补偿—出让的程序。在这一过程中，征收补偿和政府将征收土地出让后获得的出让金之间的差额被认为中政府获利的一个重要途径，也是拆迁和征地过程中出现纠纷的一个重要原因，同样也是《土地管理法》关于征收补偿的规定被认为不符合社会发展的一种表现。
与之相应的是，按照广东省的规定，在旧村庄改造中，市、县人民政府通过征收农村集体建设用地进行经营性开发的，其土地出让收益可按不高于60%的比例，依照有关规定专项用于支持原农村集体经济组织的发展。 纳入改造规划的旧村庄集体建设用地，在符合相关条件的情况下，农村集体经济组织可向相关的国土资源管理部门上申请转变为国有建设用地。这不仅表现为政府将一部分出让金的利益让渡给村集体，而且在土地性质的改变方面实行更为宽松的程序。在P村改造的过程中，没有经过征收—补偿—出让这一程序，因而被认为是一个政府让利的过程。政府完全放弃了土地出让金的收益，将出让的收益用于改造和复建的费用。P村的相关地块在2009年9月至2010年5月经P村经济联合社的申请，转为了国有土地。按照规划，P村规划总用地面积约75.7639公顷，总建筑面积185万平方米，其中改造融资地块4宗，用地面积39.85公顷。2009年10月由B公司通过公开出让方式取得土地使用权，并取得了《建设用地规划许可证》。这次出让的资金用于城中村改造，为此建立了城中村改造监控金制度，监控金帐户的解控和使用须经区政府、街道和经济联社共同审批同意，以确保村民的复建回迁安置费用。
因而在P村改造的过程中，坚持的是村集体自主进行改造的方式，在这一过程中，政府履行了相关的义务，同时让渡了权利，集体所有权受到了的尊重，从而回到所有权的本意上来。因为就所有权来说，含有占有、使用、收益和处分四种权能，在这四种权能中，“最本质的恰是处分权，只有处分权才体现了对土地的占有和使用，是占有使用人的利益或财产而非义务……如果土地不允许转让，土地所有权人必须对土地进行生产利用，不得放弃转让，这样的所有权就成了职责，而不是权利。” 按照《土地管理法》第63条的规定，除因破产、兼并等特殊情况外，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，也就是说农村的土地所有权和使用权是一种受限制的权利，缺少了所有权四个权能中的处分权利，土地的开发的建设只有经过一个途径，也就是由国家征收后出让给使用人使用。但是在P村改造的过程中，从决定是否改造到改造模式的选择，直至合作方的引进，都是在村集体的领导下由村民自己决定的，政府虽然也会进行审批，但是处于一种被动的地位，并且是一种让利的行为。这种模式的优势在于肯定了村集体的土地所有权，保护了村集体的利益，但是缺点在于所有这一切是建立在政府的自我约束的基础上的，从而没有法律的依据。这一方面不符合法律面前人人平等的法治基本要求，因为只有进行改造的村才能享受这一权利，对于没有参与改造的村来说，仍适用原来法律的规定；另一方面也不符合法律规范性的特点。就广州城中村改造政策的实行来说，有一个时间上的限制，过了一定的时间，就会采用不同的方式和政策，因而也就无法实行相同的事情相同的处理。
二、村民与村集体经济组织之间的法律关系
按照《广东省农村集体经济组织管理规定》的规定，经济联合社作为集体经济组织，依法经营管理本组织集体所有的资产，享有集体土地和其他集体资产的所有权。农村集体经济组织由户口保留在农村集体经济组织所在地的原人民公社、生产大队、生产队的成员组成，最高权力机构是成员大会，凡涉及成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论决定，其它具体事项可由成员代表大会表决， 成员大会或者成员代表会议实行“一人一票制”或者“一户一票制”等表决方式。农村集体经济组织成员大会，应当由本组织具有选举权的成员的半数以上参加，或者有本组织2/3以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的半数以上通过。农村集体经济组织召开成员代表会议，应当有本组织2/3以上的成员代表参加，所作决定应当经到会代表2/3以上通过。
这里首先出现的一个问题就是按照《土地管理法》和《物权法》的相关规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理，并没有将村农民集体等同于集体经济组织 ……（未完，全文共11173字，当前仅显示2658字，请阅读下面提示信息。收藏《城中村改造中的法律关系研究——以广州市P村为例进行的分析》）