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行政合同在我法律中处境探析

发表时间:2017-9-4 21:48:21

行政合同在我法律中处境探析

目录

一、问题的切入:从国有土地出让合同的性质说起 2
二、问题的全景:探讨我国行政合同的法律处境 3
(一)行政合同的存在与否 3
(二)行政合同的独立性 5
1、行政合同的行政性特征 6
2、行政合同的合同性 7
3、案例回应 8
三、我国行政合同救济制度的现状 9
四、行政合同之诉讼救济途径的完善 11

案例导引

1993年11月17日,武汉兴松房地产开发有限公司(以下简称兴松公司)与武汉市国土资源局(以下简称国土局)签定《国有土地使用权出让合同》并约定:国土局将一块1.2万平方米的土地出让给兴松公司开发,兴松公司向国土局支付532.8万元的土地使用权出让地价;兴松公司应自合同签订之日起4年内完成规划所确定的项目建设,4年内未完成又无正当理由的,国土局有权要求兴松公司按照国土局确定的标准补交土地差价,直至收回土地使用权。后由于拆迁户安置问题难以解决等原因,经国土局多次督促,兴松公司仍未能按期完工,国土局遂根据《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条(“土地使用者应当按照土地使用权出让合同的规定和城市规划的要求,开发、利用、经营土地。未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的,市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正,并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。”)做出行政处罚决定书,并决定无偿收回合同项下的土地使用权。兴松公司不服,向湖北省高院提起行政诉讼。
应该说这个案例反映了诸多问题,从不同的角度入手会发现同的问题,在这里,我们撇开其他问题,仅仅关注其中一个比较重要的问题,即此处的土地出让合同的性质问题,究竟是民事合同还是行政合同。这真是本文第一部分要探讨的问题。
一、问题的切入:从国有土地出让合同的性质说起
国有土地出让合同的性质应该是一个比较重要的问题,它关系到当当事方应该提出起何种诉讼,关系到法院是否应该受理案件以及按何种诉讼程序处理,还关系到当事方具体的权利义务。
然而,我国相关法律文件对于其规定却呈现出一种比较混乱的状态,出现了较大的分歧,这使得其性质并非一目了然。
一方面,国有土地使用权出让的性质在《行政许可
……(新文秘网http://www.wm114.cn省略1463字,正式会员可完整阅读)…… 
机关在合同中的制裁权和根据社会公共利益的需要对合同的单方面解除权等行政合同所特有的规则。从此, 行政合同开始在我国以自己特有的面貌区别于其他合同而存在着,并且获得很大的发展。
不可否认的是,至今我国没有在法律上明确行政合同的概念, 更没有相关的行政合同制度, 但是我们不能因此而否定行政合同的现实存在。随着实践中的发展,行政合同概念越来越多地出现在诸多法律文件之中。如,2003年最高人民法院在行政审判工作会议报告中指出:“审理行政合同案件,法律有特别规定的,适用法律的规定,没有规定的可以适用《合同法》的规定。”这是最高人民法院第一次在正式报告中提到行政合同问题; 2004年1月14日,最高人民法院发布《关于规范行政案件案由的通知》,确认了27种具体行政行为,其中包括“行政合同”; 2008年4月9日通过的《湖南省行政程序规定》第一次将行政合同制度写入其中,在第93-98条分别规定了行政合同的含义、竞争和公开原则、书面形式签订、批准生效、行政指导和监督权限、不得擅自变更或者解除等内容。
另外,实践中,法院也遇到了很多行政合同案例。这均说明行政合同在我国大量存在是一个不争的现实。
(二)行政合同的独立性
行政合同与民事合同作为契约的两种形态,必然存在一定共同的契约特征。同时,两种合同是相互独立的,行政合同具有其自身的特征。虽然不能将行政合同理解为“行政”与“合同”的简单相加,但是为了方便研究其特征,我们仍然可以从行政性与合同性两个角度来剖析研究其特征,以表明行政合同的独立法律地位。
1、行政合同的行政性特征
行政性是行政合同区别于其他合同,尤其是民事合同的一面。所以,我们可以通过与民事合同的对比,来研究行政合同的行政性特征,大体包含以下几个方面。第一, 行政合同的主体特征表明了它强烈的行政性。行政合同的主体一般都有行政主体作为至少一方的当事人,而且,在行政合同中,行政主体是作为一种优势
地位的当事人签定行政合同的, 而不是以机关法人这样的平等民事主体的身份成为合同当事人的。而民事合同的主体是平等的自然人、法人或者其他组织, 而且这种平等关系是与生俱来、始终如一的。第二,行政主体一方享有行政优益权。为了保障行政机关有效的行使职权,往往赋予行政机关许多优益条件,以保证行政合同制度的正顺利执行。这些优益条件(1)行政主体对履行行政合同享有监督权与指挥权;(2)行政主体享有单方变更和解除合同的权力;(3)当相对人有违约行为时,行政主体享有制裁权。也就是说,行政主体和行政相对人的权利义务在行政合同中并不对等, 行政主体对行政相对人可以行使特权。而民事合同中民事主体之间的权利义务是对等的。第三, 行政合同的目的在于实现行政管理的目标, 履行行政职能,行政主体借助于行政合同形式实现社会公共利益的目的。而民事合同的目的在于实现民事主体的私益。第四,从意思表示看, 行政合同中的行政主体和行政相对人的意思表示都不是完全自治的,比如行政主体并非可以任意缔结行政合同的,其缔结与否、如何缔结、缔结的对象等都有一定的要求,需根据其职能和社会公共利益的需要来行为,并非完全自由。而民事合同中的民事主体的意思表示在遵循法律规定的前提下应当是完全自治的, 不受外在因素的制约。第五,从法律适用看,行政合同总体上适用行政法, 但受某些私法原则或者公法与私法都应当遵循的原则的约束。而民事合同一般适用私法,在某些情况下受到公法原则的规制。
需要注意的是,目前对于如何区分行政合同与行政合同有三种标准:(一)主体标准;(二)目的标准;(三)行政优益权标准。本文采取综合标准,即行政合同的五个方面的特征是联系紧密的,在认定一个合同到底是行政合同还是民事合同时应该同时运用这五个方面的特征同时对合同进行考察,不能因为某一个合同符合其中的若干特征就将其认定为行政合同,否则会导致行政合同的泛华,进而导致行政诉讼的滥用。
2、行政合同的合同性特征
行政合同具有合同性特征,这也是其在实践中容易与民事合同难以辨别的原因。承认行政合同的合同性特征,一方面并不会导致将其与民事合同等同的结果,另一方面还能将其与其他行政行为进行更好的区分,以凸显行政合同行为是一种特殊的行政行为。
行政合同的合同性特征主要表现为:第一,行政合同采用合同的形式确立确立行政主体和相对人之间的法律关系。合同就成为规定双方基本权利和义务的基本框架,合同双方的当事人按照合同行事。虽然行政主体享有行政优益权,但这项权力并不能被滥用,受到严格的限制。而其他的行政行为通常是一种单方行为,相对人往往只有被动接受行政行为。第二, 行政合同的订立仍然渗透着意思自治原则。在行政合同签定的过程中, 合同的条款、内容要由双方当事人协商达成, 原则上不能由一方将自己的意思强加于对方当事人。而且,行政合同的内容涉及个人利益和与行政职权相关的利益两个方面,对于前者当事人当然可以自主选择,对于后者来说,行政机关仍然拥有部分的自由裁量权,这给双方当事人自主协商提供了空间。相对而言,行政合同以外的行政行为多不存在意思自治的因素,更多的表现为强制性特征。
至此,我们可以断言,行政合同在我国实践中和相关法律文件中存在并且发挥着重要的作用,其兼具合同性与行政性双重属性,既区别于民事合同,又不同于一般的行政行为。其定义可以界定为: 行政合同是行政机关为履行其职责、实现行政管理的目的,与行政相对人之间签订的设立、变更、消灭行政法律关系的协议。
3、案例回应
在对行政合同的特征及定义有了清晰的认识之后,再回到最初的案例,我们可以清晰地将案例中的国有土地出让合同认定为行政合同,因为该合同完全符合行政合同的行政性特征:第一,在主体上,合同的一方当事人为武汉市国土局,具有行政主体地位;第二,在目的上,武汉市国土局与兴松公司签订合同的目的是为了实现对土地的管理,而非为了国土局或者其成员的自身利益;第三,在合同履行过程中,国土局享有并行使了一定的行政优益权,如“督促履行”、“做出行政处罚决定书”、“无偿收回土地使用权”;第四,国土局对合同履行的监督、对兴松公司的行政处罚以及解除行政合同的依据是《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》,属于行政法规。
在明确区分行政合同与民事合同、其他行政行为之后,行政合同的救济问题随之而来。笔者认为,“无救济,就无权利”,尤其是在行政主体享有单方行政权的行政领域。余凌云教授这样说到“无论赋予相对人什么样的程序权利,都无法真正达到与行政权相抗衡的程度”,因此相关的救济问题显得尤为重要。
三、我国行政合同救济制度的现状
我国行政合同救济制度在实践中已经初步建立起纠纷解决机制的框架,通过行政诉讼这种司法救济途径解决行政合同纠纷的模式已经逐渐形成,同时协商、仲裁、行政复议等司法诉讼外的救济方式也有不同程度的发展,但现实中仍然存在诸多问题。在所有的纠纷解决机制中行政诉讼无疑是最有力的方式,其已经逐渐成为人们最信任的纠纷解决手段,胡锦光教授就认为“解决行政合同争议的一方并不仅仅限于相对人,行政机关由于在行政合同中除行使主导性权利情况外,不能像实施单方行政行为那样将自己的意志直接贯彻到对方身上。因此,行政主体也有要求法院裁决是非,并通过法院判决强制对方履行义务的要求”。因此,文章将着重分析行政合同在行政诉讼救济过程中的不足。
(一)行政合同没有被明确写入《行政诉讼法》的受案范围;这就导致了现实中,行政相对方为了寻求行政诉讼的救济,不得不基于自身对行政合同和行政诉讼法的理解去寻找行政诉讼法上的依据,造成一定程度的混乱、不便。例如,当行政主体在行政合同中强加相对人以义务时,相对人根据《行政诉讼法》第十一条第一款第7项“认为行政机关违法要求履行义务 ……(未完,全文共7799字,当前仅显示4108字,请阅读下面提示信息。收藏《行政合同在我法律中处境探析》