减轻农民负担的制度环境和制度创新

目录/提纲：……
一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性
二、税费征收过程中的手段变通和制度偏差
（一）笼统平摊
（二）高标准征收
（三）巧妙变换的收粮办法
（四）高报
（五）变相收取其他费用
三、农村税费改革试点及农民负担
四、部门权力的扩张与机构职能的转换
……

　　**年月日晚，农业部农村改革试验区办公室综合处处长、副研究员朱守银先生在华中师范大学学术报告厅以风趣的语言与生动的事例为余名师生作了一场题为《减轻农民负担的制度环境和制度创新》的演讲。
　　
　　在讲减轻农民负担的制度环境和制度创新这个问题之前，我想先陈述几个前提性的观点：第一，我所讲的问题主要是针对农民尤其是粮食主产区的农民；第二，在目前我国农业收益比较低的情况下，农民没有能力去承担公共物品的费用，更没有能力为国家和集体进行积累；第三，面对亿多高度分散化的农户，政府无法制订出一个对所有农户都适应、所有地区都适应、所有粮站收入产业都适应的农业税费制度和政策。即使制订出这样一种制度和政策，也是不具有可操作性的；或者因为执行过程中的阻力太大，操作起来的成本也是非常高的。第四，近几年来，_各地减轻农民负担的呼声越来越高，出台的政策越来越多，政府下发的文件也越来越多，表明政府对此的重视程度也越来越强，但是农民负担重的问题仍然没有得到根本的解决。在这些前提性观点的基础上，我想着重讲一讲以下几个方面的问题：
　　
　　一、农业税制度即农业税本身的不确定性和不合理性
　　
　　前两天，我在另一次研讨会上谈到不确定性时候提到过这个的问题，就是农业税的征收和农业税费制度的制订给征收工作本身带来了许多不确定性。这种不确定性具体表现在：第一，
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略916字，正式会员可完整阅读）……　
因为如果按照据实征收的原则执行农业税费的征收，乡村组织根本做不到，即使做到了，成本也很高。年，我在安徽省阜阳县的一个乡镇进行调查的时候发现：为了征收农民的特产税，乡镇政府派出了包括财政、税务部门和政府在内的十几位干部，对几十户种西瓜的农民进行了长达两个月的跟踪。如果要对农民的特产税进行据实征收，就要核定他的投入和田地面积，还要跟踪他的整个投入产出过程，西瓜卖的价格等等。跟踪了两个月后，他们共收了万多元的税，但这十几位干部在村里呆了两个月，花了多少钱呢？也是万元。这就说明，一个政府面对一个庞大的高度分散的小农，是没有办法进行正常交易的。如果要交易，那就成本很高。在这种交易成本比较高的情况下，乡村组织要完成税费征收，就势必采取许多变通的办法尽可能地降低自己的执行成本。其变通办法大概有：（一）笼统平摊。在具体的税费征收过程中，由于仅仅靠税收征管部门的人员难以征收，所以国家就必须依靠乡村干部来完成税费征收任务。但是，如果乡村干部去进行税费征收，那么他们执行的就不是税法而是行_力了。比如税费的征收特别是提留统筹的征收都是在一个乡或一个村的范围之内来确定收费标准，而不可能直接抵达农户。同时无论是按亩平摊，按人平摊，还是按人亩合起来平摊，都不可能做到据实征收。一般他们都采取这样的办法，即把农业税、耕地占用税、特产税和提留统筹、教育集资等等一并下达到农民头上，无论是按人平摊还是按亩平摊，一般都按一个统一的标准确定一户上缴多少钱。在这个过程中，乡村干部除了面对面地对农户进行直接征收外，有时还采取一些违法的手段如委派公安人员一起对农民实行强行征收。（二）高标准征收。正是由于农业税费制度诸多方面的不确定性，在执行的过程中，干部就采取了许多变通的办法，同时乡村干部还借机滋生了许多机会主义的行为，如高标准征收问题，即村对乡、乡对县下达的任务进行层层加码的问题等等。比如在今年进行税费改革的安徽省的某些县市里，县下达到乡镇的任务，乡镇要加多万元；乡镇下达到村的任务，每个村又加万多元。并且有些严令禁止的收费，有的地方还在征收。前不久我在江苏省搞调查的时候，就发现有一个县，除了征收农业税、特产税及附加以外，现在居然还在征收以下费用：（）在校学生的捐资助学款，大约是一年元——元。（）抗旱排涝费，就是不管抗旱不抗旱，排涝不排涝，费用必须照交。（）进入城镇从事二、三产业的农民要交积累费，因为从事二、三产业的农民的收入高，而种地的农民的收入低。为了在市区范围内的不同农民之间寻求“公平”，就得征收这笔费用。然而，这里就存在这样几个问题：第一，市区范围内的不同农民之间实现了公平，那么城乡之间的不公平怎么办呢？第二，从事二、三产业的农民的收入虽然高，但是他们所在的企业不是已经交了税吗？第三，如果说他们的收入高应该交税，那么所交的也只能是个人所得税，怎么会是积累费呢？（三）巧妙变换的收粮办法。在农民交粮的过程中，粮站的收购人员也变换办法巧妙地侵占农民的利益：（）压级压价。我曾在一个粮站看到这样一种情形：农民从家里背着粮食到粮站去交，收购人员经过扣水、扣杂、扣皮，然后压级压价，总共扣除，即农民的斤粮食到了就变成斤了。（）折变。因为该收钱还是该收粮，是交钱还是交粮，不由农民说了算而是由粮食部门说了算，所以粮食比较贵的时候，粮食部门就让农民交粮；粮食便宜的时候，粮食部门就让农民交钱。就在这种钱变粮、粮变钱的过程中，折算的价格就不一样了。（四）高报。因为过去收取三提五统与农民的利益多少还有点儿关系，所以高报一点儿没有多大反应。一个安徽省如果各地平均多收农民一个百分点，那么一年就可以多收三千多万元。（五）变相收取其他费用。乡村组织还可通过变相地提高其他费用（如水、电等）的价格和种子、农药等农业生产资料的价格来捞取收入。这些都充分地说明了目前的农业税费制度本身存在许多问题，所以不能由此认为农民负担重就是农业税费改革的问题。因为农业税费制度只不过是实现加重农民负担的一个手段而已，其背后还有许多值得思考的问题。实际上，我在年就有这种看法，即认为农民负担问题就是税费问题。但是，从我们年就开始进行的农村税费改革试点的结果来看，并非如此。
　　
　　三、农村税费改革试点及农民负担
　　
　　从年开始，我们在安徽太湖、阜阳等地进行了农村税费改革的试点。实际上，早期的改革试点还不止这一个，当然这个可能是比较早的。到年以前，农村税费改革的试点大概主要有以下三种类型：
　　
　　第一种类型是安徽省和河北省搞得税费合一、统一征收的农村税费改革试点；
　　
　　第二种类型是湖南省武岗县刚搞得把所有税费改为农村公益事业建设税的改革试点；
　　
　　第三种类型是湖北省某地搞的土地负担大包干，就是所有让农民承担的负担全包在一起改革办法。
　　
　　实际上，在这三种类型中， ……（未完，全文共10812字，当前仅显示2572字，请阅读下面提示信息。收藏《减轻农民负担的制度环境和制度创新》）