征地制度改革：实地调查与改革建议

　　一、公共目的的界定
　　大多数国家都规定国家征用土地的权力仅限于公共目的需要。进行这种限制的理由，是国家不应该使用其强大的土地特权从某些私人手中征用土地来为另一些私人谋取利益，而是应该仅在惠及全社会的公共目的之下才动用这一土地特权。
　　一般说来，关于国家强制征地的法律有三种方式来定义公共目的：（）国家只能因公共目的而征地的一般原则；（）列出可以定义为公共目的的具体公共用途；（）两者结合使用。一般原则方式只说明征用的土地必须用于公共用途这一原则，这种方法给与国家行政机构极大的_裁量权，也给与国家司法机构极大的法律解释权，它可以确定某种特定用途是否符合公共需要的性质。
　　列举法明确规定只能对如学校、公路和政府办公楼等公共目的征用土地。一般说来，与一般原则法相比，列举法极大地限制了行政和司法部门的_裁量权。列举可以是排他性列举或包容性列举。排他性列举是列举出所有公共目的，在此之外国家不得行使其征地权力。
　　而包容性列举则是把列出的公共目的名单和一般原则结合使用，如果征地目的属于这一名单或符合这一一般原则，国家便可以征地。
　　中国目前使用的是一般原则方法，
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，列举应该是包容性列举，而不应该是排他性列举，同时规定任何具体列举之外的土地征用必须由_批准。
　　二、征地补偿
　　中国当前的土地征用制度，存在两个不同但互有联系的补偿问题。一是征地的补偿标准，二是作为土地所有者的集体与拥有年土地使用权的农户之间如何分配土地补偿费。对这两个问题的探讨不仅适用于国家征地的情况，而且也适用于目前在一些地区试点的集体建设用地流转。
　　补偿费。大多数国家的征地法律都对补偿水平做了象公平的市场价或公正补偿这类宽泛的定义。在大多数市场经济国家中，公正补偿定义为买卖双方愿意接受的价格。在中国的香港特别行政区，补偿标准为财产征收当日被征用财产的公开市场价根据香港土地管理署的规定，确定被征用财产的公开市场价值的基础是征地当日同一地区同类财产的市场交易证据。评估过程包括比较被征用的财产和同类财产的市场交易价，并且要根据如位置、环境、建筑状况……（以及建筑所在土地的其他因素）……交易日期等各种因素进行必要的调整。
　　重要的是，许多国家规定，政府不仅要向土地所有者给予补偿，而且还必须向承租人给予补偿。
　　例如，在英国，土地所有者、承租人和土地占有者都能获得补偿。补偿费要么是通过征地机构和所有利益方之间的协商谈判来确定，要么是由土地法庭来确定。加拿大明确规定要向承租人给予补偿。政府根据以下因素确定对承租人的补偿：（）租赁期限以及租约上剩余的年数；（）有无续租权或续租的预期；（）承租人对土地的投入。同样，在美国，法庭允许持有额外价值租约（即征地时这块土地的市场租金高于承租人实际付出的租金）的承租人按比例享有补偿费。如果在中国引入美国的这一法律思路，那么，就可以将土地使用者视为持有年免租期合同的承租人（或者更确切地说，是将农民视为不用偿付租金的年土地用益物权的持有者）：因此，由使用者持有的额外价值将是年土地权利的全部市场价值。
　　中国是依据法定标准来确定补偿金额的。当前的补偿标准依据年《土地管理法》中的规定。该法规定，征用的耕地补偿费包括：（）土地补偿；（）对青苗和地上附着物的补偿；（）安置补助。其中，土地补偿费标准是被征用耕地前三年内年平均产值的至倍。根据大多数国家采用的征地补偿基本原则来判断《，土地管理法》规定的现有法定补偿标准明显不足。在这三类补偿中，青苗补偿和安置补助都是对农民在土地上的投入（如作物和住房）的补偿，与土地本身的价值关联不大；只有土地补偿才是对农民失去土地的补偿。
　　即便按目前法律规定的最高比例补偿，农村集体对土地的所有权和农民的年使用权仅仅值年的农业产量。这显然是不公平的。如果考虑到这些法定的征地补偿标准也适用于非公共目的的土地农转非，那就更象是巧取豪夺。现行法律授权地方土地管理部门按法定标准对农民给予补偿，但同时又允许它们以市场价格出让土地使用权。这就既方便也刺激地方政府通过土地征用和土地使用权出让来谋取私利，因为它可以压低给予农民的征地补偿，同时又把土地使用权拍卖给出价最高的土地开发商。
　　比如，根据安徽省自己公布的资料，阜阳市在**年月国有土地出让中，通过拍卖出让的土地价格为每亩万元，通过挂牌出让的土地价格为每亩万元①「见安徽省国有土地使用权出让概览《，中国国土资源报》，**年月日。」。但是，我们在调查中发现，当地在征地时对农民的最高补偿为每亩元。在一个村子中，农民抱怨说政府以元亩的价格卖了他们的地，却只给他们元亩的补偿费用。他们说，政府什么也没失去就获得了大笔的收入，而他们却不得不被迫放弃土地，到头来才获得一少部分收入。
　　其他研究人员的实地调查也表明地方政府通过低买高卖来从制度中获利。在云南省东北部的一个村子中，亩的土地被国家征用并将使用权以万元亩的价格出售给投资商。最终付给村集体的补偿费仅为元亩，其中农民获得的仅有元亩，大约是土地权出售价格的②「郭晓林：《中国征地和农村纠纷》《中国季刊》（年）第页。」。
　　增加国家在征地用于公共目的时支付给农民的补偿费有三种途径。第一种是继续执行法定的补偿标准，但是提高目前《土地管理法》中规定的补偿水平。第二是普遍采取公平市场价的 ……（未完，全文共8053字，当前仅显示2200字，请阅读下面提示信息。收藏《征地制度改革：实地调查与改革建议》）