干部学习课件：解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》（上）

目录/提纲：……
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》制订背景和制订过程
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的主要内容
（一）基本原则
（二）征收与补偿主体
（三）征收制度
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干部学习课件：解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》（上）
薛刚凌
中国政法大学法学院院长、博士生导师
各位学员，大家早上好！我是来自中国政法大学法学院的薛刚凌，很高兴在这里跟大家一起学习探讨。今天我要给大家介绍的专题是征收与补偿条例的解读,主要是针对新颁布的《国有土地上城市房屋征收与补偿条例》的有关内容，给大家做一个解读。
在今天的专题中要给大家介绍三个方面的内容。第一个方面是制定征收和补偿条例的背景和它的一个过程。第二个方面是这部新条例它的主要内容。第三个方面就是在学习落实这个条例中要注意的问题。
一、《国有土地上房屋征收与补偿条例》制订背景和制订过程
下面我就开始介绍第一个方面制定征收和补偿条例的背景和它的有关的过程。
大家知道我们国家的城市建设应该说从50年代就开始了，一直到80年代我们实际上都是在计划经济的框架里面运行的，所以那个时候虽然也有城市建设、房屋拆迁但是大多数都是靠行政命令的形式，或者是内部的这样一种隶属关系，靠这样一种方式来运行，所以没有太大的问题。到了80年代末随着经济_的改革城市化的建设开始提速，所以这个时期到了80年代末90年代初就有了拆迁上的一些问题，所以在91年国务院制定了一部条例《城市房屋拆迁管理条例》，这部条例它主要是规范城市建设中的一些拆迁的行为。那个时候的拆迁问题也不是很突出。大家知道，那个时候我们这种私人所有的房屋是非常少的，我们的商品房制度是从1998年开始的，所以在这以前大都是公共的所有房屋，所以城市拆迁问题还不是非常得突出。但是到了90年代末随着这种商品房建设的开始推行，那么城市的建设就进入了一个新的阶段。我们到90年代末遇到了非常大的问题就是城市建设的资金短缺，那么这种需求量又很大，而政府在这个时候它所能提供的支持又好一些，所以这一对矛盾就是城市发展的需要和资金
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范的角度是发生了非常大的一个变化。
那么新的条例它是从07年，就是物权法在制定的时候就在制定配套这样一个条例，应该说从07年初就开始启动，中间经过了三四个年头，从2011年的1月19日国务院是原则通过于21日正式对外发布，而且发布之日起就开始实行生效。
那么这样法律制定的过程应该说还是很值得去回味的，因为在这个过程中应该说是参与的程度是非常高了，学术界，社会的相对人和老百姓还有各个部门，包括经济学界包括评估的行业，那么也包括政府，包括城市建设部门等等，应该说参与的政府部门之多，包括收到关注的程度之高应该都说是空前的，而且在这个条例的起草过程中两次公开征求意见，收回来的意见将近10万多条进行了充分地讨论、梳理。
当然在这个过程中冲突是非常多的，比如说地方政府是要建设的这样一种愿望，确实中国的发展，城市化的程度还不是很到位，我们现在据有关的报告我们城市化程度才47%，所以我们大规模的城市化建设，尤其是中西部这样城市化建设有些地方才刚刚开始，所以任务非常艰巨，如果在征收补偿方面，如果说价位过高那就意味着我们建设成本会非常高，所以对政府这方面来讲它有很多苦衷。
但是对于被征收的老百姓来说他强调的是权利的保障，他是有权利受国家法律的保障，要求公平补偿，所以在这方面愿望也是很强。那么在这里不能够是因为公共利益而提升个人利益，虽然是为了城市建设，个人有义务配合要接受这种征收但是它要求合理的补偿，所以在这个国家中应该是利益冲突是很多，而且_都是很大，所以在这个过程中又是反复协商沟通。我觉得这个条例的制定很好地体现了我们国家这样一种社会的充分参与，然后是一种博弈，是相互的博弈，但是最后能够通过比较理性的程序和路径来达到妥协，相互让步，我觉得这个条例这方面是非常有意思的事情。其实在日益多元化的社会，各方利益要都能够满足，实际上是要相互做一些让步的，因为这个是多元共存的机制，其实法制在很大程度上是多元共存的发展技术，坚固多方面的这样的一种需求。
这不条例在制定过程中应该说有这么几个指导思想，第一个就是统筹兼顾，因为我们国家刚才讲到了城市化的进程工业化的进程它需要用地，需要重新地合理配置土地，尤其是城市土地的这些资源，那么另一方面它又涉及到老百姓的切身利益，因为房子可能一辈子的积蓄就买一套房，如果说不受保障的话老百姓的利益会受到很大一种侵害，实际上这里面的利益还有很多，比如说城市的建设，实际上我们国家的经济发展就是两条，两个轮子一个是工业化一个就是城市化，所以城市化速度放慢也意味着我们经济增长会在很大程度上放慢，所以跟经济的发展速度，跟资源的保护，也跟房子建设的上下的产业链包括就业，也包括我们农村人口怎么有序地进入到城市，就是我们城市化转型都有关系，所以这个条例牵扯的利益面是非常之广，是非常非常广，所以在这个过程中我们立法一直是非常强调统筹兼顾，各方面的利益，公共利益，这种私人利益，经济利益、城市利益、社会利益都要考虑到，这是一个很重要的，而且在我们很多制度中也体现了这个统筹兼顾的这样一个思想。
第二个很重要的指导思想就是补偿的公平。其实以往的突出有很多实例，就是有一些自焚的案例和政府痛楚的案件其实很大程度上他争议的不是说该不该争就是补偿公平的不公平。你不能说我本来是老城区改建，你把握赶到本来是在二环三环的房子，你给我赶到五环六环上面这样给我的生活带来极大的不便，那么在这里它就是在补偿的方式、标准、评估，各个方面如果说不公平都会对老百姓心里造成一种伤害，所以这次的条例是非常强调公平补偿。我们在很多制度方面跟大家来讲怎么样来体现公平，它很多通过制度设计来实现这样一个目标。
第三个指导思想就是在这个条例的制定过程中非常注重的是程序参与和保障。要在整个的流程里面，无论是征收开始还是不筹的过程，还是事后决定后的执行在这里要给予老百姓的话语权。过去的是我们应该说是开发商强势，政府在这里，老百姓往往认为和开发商是站在一起，所以老百姓的话语权相对来说可能会少一点，在程序上没有保障，而且公开程度也不够，所以老百姓也不知情。实际上有时候政府考虑的还是各方面都考虑到的，但是由于透明机制不健全，所以要导致老百姓要对政府的猜疑，包括老百姓之间补偿张三、补偿李四都不是很清楚，所以也是有相互猜疑，所以会导致要价很高，谁最后搬迁的，谁就得到的最多，所以一定程度上又鼓励了人们和政府要价，这里面实际上跟制度不完善有关系。
所以为了保证征收行为的理性，也为了切实保障老百姓的权利，所以在条例的制定中是非常强调参与，而且确实这个条例就是制度设计也是强调参与，但是在制度过程中实际上也是有参与的，包括这种报道，我们立法部门实际是召开了很多很多的几十场的专家座谈会，而且也调研了很多地方，另外也是前面讲到公开征求意见收集到近10万条意见，所以在条例制度过程中也是非常强调公开，当然我们在法律制度的设计里面也是非常强调公开的。也是我们常常讲到有知情权，有表达权、有参与权，当然主要还有一种监督权，这种程序权利也是我们国家法制发展很突出的一个成就，就是老百姓的话语权会越来越多，所以这个条例的制定应该说在我们国家行政立法历史上应该可以说是有一种里程碑性质的一个事件，应该是非常有意义的。这是我要给大家讲的或者是比较粗的、新的这样一个征收和补偿条例的制定背景和它的制定过程。
二、《国有土地上房屋征收与补偿条例》的主要内容
第二个方面给大家介绍的征收和补偿制度的主要内容，就是这个条例的主要内容，这也是我今天给大家重点介绍的一个方面。按照征收补偿条例规定，实际上要给它仔细归纳的话，实际上有6大块，或者是有6个部分的内容。
（一）基本原则
第一部分就是征收和补偿条例它所确立的一些基本原则。按照条文的规定有这么几条：第一个是补偿公平的一个原则。在这个第二条里面明确规定为公共利益可以征收但是你需要补偿公平。我们前面已经讲到这跟我们指导思想有关系。为了实现补偿的公平，在补偿的标准上、在这个补偿的方式上、在评估的制度设计上、还有在公开的制度上，就是各个方面都做了规定。
你比如说有一个很明确的规定，必须是先补偿后搬迁，过去很多争议如果争执不下，可能是先拆再说，这样对老百姓是非常不利的，这一次就明确规定在实施搬迁以前你必须是先补偿到位了。那先补偿意味着你先要做征收决定，而且没有补偿完毕，不能够让老百姓搬办，尤其是不能强求老百姓搬，所有这样一个制度设计实际上也是围绕保护老百姓的权利，确定能够使得补偿 ……（未完，全文共14449字，当前仅显示3437字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：解读《国有土地上房屋征收与补偿条例》（上）》）