干部学习讲稿：城乡一体化大战略下的“三农”问题

干部学习讲稿：城乡一体化大战略下的“三农”问题
张晓山
中国社会科学院学部委员

课程前言
各位观众，大家好！我今天讲课的题目是关于三农的几个问题，实际上是我本人学习_同志关于三农问题重要论述的一些粗浅的体会。_同志在政治局第22次集体学习时指出，“要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，要继续推进新农村建设，使之与新型城镇化协调发展、互惠一体，形成双轮驱动。”这个指示我认为具有重要的理论和实践意义。也就是我们要学习领会总书记关于三农问题的论述，我觉得他有一个很鲜明的特点，在城乡一体化大战略的框架内来研究三农问题，所以关于这方面的论述，一条明确的主线贯穿在其中，也就是立足于中国的具体国情，把工业和农业、城市和乡村，作为一个整体谋划。
一、粮食安全问题
在城乡一体化的大格局下，怎么样保障种粮农民的利益不受损，这个政策的细则，也就是补贴补多少，怎么补法，是按照你种植的面积补还是按照你承包的面积补，怎么样给你，打到卡里，还是通过乡镇村里给你，等等。补贴的方式、补贴的细则、补贴的多少，这个涉及到种粮农民利益的一个关键问题，所以这些政策细则的出台和顺利的实施是调整和深化粮食安全政策成功与否的关键。
但是从根本上看，我个人认为，中国发展现代农业不能仅仅靠补贴，还是要苦练内功。要通过适度规模经营，提高农业的劳动生产率；通过技术创新和制度创新，提高农业的全要素生产率；通过完善农业社会化服务体系和提高农民的组织化程度这些综合配套措施，来降低农业的生产成本以及流通成本；通过大力培育新型职业农民来补齐农业人才匮乏这个最大的短板，最终提高中国农业的市场竞争力。也就是要通过综合配套措施，全方位的来发展现代农业，而且最终是要靠内功，就是提高农业的竞争力不是仅仅靠补贴，补贴只是一个托底的政策，保证农民的基本利益不受损，这是
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16年中央一号文件提出，“到2020年基本完成土地等农村集体资源性资产的确权登记颁证、经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，健全非经营性资产集体统一运营的管理机制。”
当然，在土地确权当中有几个问题需要注意。第一个就是要搞土地确权。也就是当年小岗村搞联产承包责任制，大包干已经把土地的承包经营权确到农民头上了，为什么现在还要搞土地确权呢？确权说明土地产权关系有不够清晰的地方。
一是技术层面的问题。资质不清，地块不实，也就是说有的农民的地东西南北到哪儿不清楚，另外有的农民分到承包地，三亩地可能实测面积不是三亩，可能是四亩，甚至更多。所以我们到下面看，有地方讲我们这个亩是大亩，一般的亩是一亩地666.67平方米，我们的亩是一亩800平方米，甚至有的地方1000平方米，这样的话，它本身面积就不实了。尤其是过去要交农业税，再早的时候要鼓励农民提高粮食单产，过长江、跨黄河，那时候有一些地是瞒地，就是有一些地亩，实际面积很大，他报得少，这样的话最终不是产量单产就高了吗，所以出现这种情况，所以是技术层面的问题。
二是制度层面的问题。在一轮承包和二轮承包的过程当中有一些问题遗留下来一直没有解决。比如我们到东北一个省，一轮承包的时候，当时因为承包地还要交农业税，所以农民就不愿意包地，所以承包下去之后，有一些人就不包地了，所以就埋下这样的问题了。第二轮整个是延包，就是第一轮承包15年，第二轮延包30年，基本上也没有调整。但是到2004年之后，取消农业税，另外国家给农民种粮补贴，有地和无地在利益上就造成了很大的差异，没有地的农民怎么办呢？只好租地去种，造成了很多这方面的上访。1983年第一轮承包的时候，18岁以下的没有责任田，到2015年，49岁以下的农民没有地，只能租地去种。如果到承包期结束2027年，说咱们东北省的农村，将有1/3的人没有地种，这时候都在等，二轮承包，2027年结束之后国家到底有什么政策，都在期待。这就是说土地确权的时候，为什么要确权，这个确权本身遇到一些制度上的遗留问题，另外还有一些外嫁女、招赘婿、新生儿能不能分地，这都是在我们土地承包中遇到的一些问题。所以在这种情况下，我们讲确权。
但是我们现在的确权外部条件是什么呢？我们的确权应该在稳定和完善农村土地承包关系大的政策框架内进行。十七届三中全会决定提出，“现有的承包关系保持稳定并长久不变。”十八届三中全会深化改革的决定中也提出，“稳定农村土地承包关系，并保持长久不变。”但是，我们到下面调查，基层干部和农民就问我们，长久不变到底是多长？这长久不变和二轮承包到底是什么关系？二轮承包你现在说长久不变，二轮承包期满了以后到底还变不变呢？这些问题，这些具体的政策措施，从中央没有做出具体的规定。国务院2015年批准了发改委《关于2015年深化经济_改革重点工作的意见》，其中提到“研究提出落实土地承包关系长久不变的意见。”所以，中央的“十三五”规划的建议也是讲一个“稳定农村土地承包关系”。到2016年的中央一号文件提出，“明确农村土地承包关系长久不变的具体规定”。这几个文件给人一个很清晰的政策信号，就是关于农村土地承包关系长久不变，这个具体政策措施还没有出台。
这就是我们现在在具体政策措施没有出台的情况下，农村土地承包经营的确权登记颁证工作也就不可避免的遇到一些难以解决的问题。一个问题就是说土地承包经营权确权的对象不清楚，也就是我们土地承包经营权确权要确给谁，农村土地承包法第五条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地”。所以农村土地承包经营权应该确给农村集体经济组织成员。但是，谁是成员？要回答这个问题，首先就要界定清楚什么是农村集体经济组织。农村的现实情况是，农村集体经济组织有法律地位，但是没有法人地位。所以，所有的法律从宪法来讲，都讲到农村集体经济组织，法律地位是明确的，但是，绝大多数农村集体经济组织没有在工商局注册登记，不具备法人地位，他们属于哪一种经济组织类型并不清楚。组织不清楚，成员也就不清楚了，农村集体经济组织由成员构成，但成员的资格认定、权利、责任、义务，成员的进入和退出机制这些问题，都没有在法律上得到解决。成员的身份不清楚，土地的身份也就很难搞清楚，所以这种情况下的确权就容易导致承包农户之间的一些产权纠纷难以得到根本性的解决。
另外一个，农村土地承包经营权的确权必然受到现行法律规定的承包期以及承包期内承包关系的制约。也就是说这次确权究竟能够管多久，《农村土地承包法》第20条规定，耕地的承包期为30年，所以现在全国农村土地二轮承包期一般是在2027到2028年到期，也就是现在距离到期还有13年，所以现在各地的确权登记试点颁证工作，普遍就是说确权登记之后颁证的期限是到2027年或者2028年，所以你要体现长久不变，和我们现在讲的承包期这种确定的承包关系就发生冲突。而承包期限不同，利益相关者的关切程度和预期就必然不同。如果我说你这个承包期还剩13年，或者承包期有50年或者70年，农民的关切度和预期肯定会有比较大的差异，直接影响他们参与确权工作的积极性。所以有的话就出现一些把矛盾推后，赶进度、轻质量，委托公司大包干，然后这些情况都出现，把一些矛盾比较突出的问题就搁置下来，这是一种。另一种，它本身还是基于长久不变的预期来进行土地确权，因为农民有的说我不知道确权之后变还不变，所以现在我还要把一些都能够尽早的解决，所以这块还是比较认真的。不同的情况全国不同的方式，另外全国不同的对确权方面的努力程度、确权的落实程度，都是不太一样。
总得来说，支付了大量的人力、物力、成本之后，这个确权如果说是顶层设计目前相对滞后的话，这个确权能不能达到预期的目标，我们说这个问题还是应该值得注意的。17:57
所以当前的确权试点工作是在集体经济工作组织界定、成员资格界定还不清楚的情况下开展的，这是一项基础性的工作。有的地方干部群众讲，这是一项非干不可得大事，也是干好不易的难事，因为你不把确权工作做好，登记颁证，农民没法吃定心丸，这样农民在发展现代农业也好，土地流转搞规模经营也好，就没有一个坚实的产权基础，但是现在确权的话，又遇到很多难题。所以在这种情况下，我们说确权工作本身怎么样来真正把确权工作健康、稳定、有序的向前推进，确确实实是我对我们本身政策的一个重大的建议。
而且在做这些方面的调研和了解之后，我本人一些感想就是： ……（未完，全文共14532字，当前仅显示3457字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：城乡一体化大战略下的“三农”问题》）