干部学习课程：我国限制开发和禁止开发区域利益补偿研究

目录/提纲：……
一、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本的界定
（一）限制开发和禁止开发区域的特征和类型
（二）限制开发和禁止开发区域利益补偿的理解和界定
二、目前我国限制开发和相关利益补偿的成效和存在的问题
（一）基本成效
（二）存在的问题
三、提出我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路
（一）提出利益补偿的重点和领域
（二）利益补偿的阶段和步骤
（三）利益补偿的重要机制是生态补偿机制
（四）利益补偿的手段：财政转移支付
四、我国限制开发和禁止开发区利益补偿的政策建议和保障措施
（一）充分依托现有政策体系，按照主体功能区规划的要求加大调整整合的力度
（二）加强规划的引导和相互间的衔接，减少利益补偿的盲目性和随意性
（四）建立公正合理的绩效评价、考核和奖惩_，发挥有效的激励和约束作用
（五）加快推动相关领域的立法和执法建设，为利益补偿通过法制保障
（六）探索动态调整和相对稳定相结合的长效机制，确保利益补偿持续稳定实施
……
我国限制开发和禁止开发区域利益补偿研究
高国力
国家发改委国土地区所

大家好，今天我想就我国的限制开发和禁止开发区域的利益补偿，做一个专题的报告。
在上一讲里面，我把我们课题组对于这个我国主体工程区划分的思路和分类政策已经做过一个专题的报告，今天这个报告是在上一个报告的基础上来做一个更加深入更加细节的研究。
我这个报告的内容主要分为四个方面。第一个方面首先对我国限制开发和禁止开发区域利益补偿作一个基本的界定；第二个问题，就是要系统的总结分析目前我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的成效和存在的问题；第三个方面，提出我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本思路；最后一方面内容就是提出我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的政策建议和保障措施。
一、我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本的界定
首先想介绍第一方面的内容就是关于我国限制开发和禁止开发区域利益补偿的基本界定。大家都知道在主体工程区规划中首次提出了四个新的范畴，也就是所谓的优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域。严格的讲这四类区域又可以进行划分，其中优化开发区域和重点开发区域可以划分为以发展为主的、以开发为主的两类区域，而后面的两类区域限制开发区域和禁止开发区域是以保护为主的两类区域。实际上主体工程区规划能否取得成功在更大程度上取决与后两类区域的利益补偿。所以这也是我们国家发改委宏观院课题组之所以选择后两类区域进行研究的一个很重要的出发点。所以今天我在这给大家做的这个报告也是我们课题组承担的一项重点课题的研究成果。
首先，在第一部分内容里面关于限制开发区域和禁止开发区域利益补偿的基本界定。我想着重介绍以下几个方面的问题。
（一）限制开发和禁止开发区域的特征和类型
第一个问题限制开发和禁止开发区域的特征和类型。国家的十•一五规划纲要里面已经对这两类区域做了一个比较综合的概念界定。其中对于限制开发区域的界定是指：资源环境承载能力比较弱，大规模的GDP经济和人口的条件不够好，但是又关系到_或者较大区域的生态安全。所以这种区域今后的发展要坚持保护优先、适度开发、点状发展，因地制宜的发展一些资源环境能够承载的一些特色优势产业，要加强生态
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及其他经营性收入，这样的区域我们把他称之为经营性的禁止开发区域。比较有代表性的像是国家重点风景名胜区、世界自然文化遗产等等。非经营性的禁止开发区域主要是指承担生态功能保护，没有或者说很少经营性收入的区域，像自然保护区，这个应该说比较容易理解。我们国家很多的自然保护区几乎是管制非常严，严禁居民进入，严禁随意搭建各类的建筑物和构筑物，严禁道路、宾馆、楼房等等这些建设。所以禁止开发区域又可以进一步细分为这两类。
通过以上的这些内容的介绍主要是让大家能够明白这两类区域，既有共性也有差异性。所谓的共性就是都是承担了重要的生态保护功能，在今后的发展过程中应该给与扶持和补偿，这是共性。差异性的方面体现在什么地方，限制开发区域刚才我说到了他是一个面状的概念，他涉及的面积和人口非常之多。而禁止开发区域从某种意义上讲是点状的概念，所以我们国家除了_、_这些大的省份有一些面积比较辽阔的自然保护区之外，其他更多的是一些很小的一些区域单元。所以对于禁止开发区域的补偿一定要考虑他的这种面积小，所涉及到的人口少，更多是一种点状单元的这么一个特点，从而来分别考虑对这两类区域的利益补偿。以上是第一部分里面的第一点的内容。就是对两类区域特征和类型的介绍。
（二）限制开发和禁止开发区域利益补偿的理解和界定
那么第二点内容，提出对于限制开发区域和禁止开发区域利益补偿的理解和界定，首先什么叫利益补偿，他跟所谓的正常的投入或者说对于欠发达地区开发的扶持有着什么区别，我们课题组经过反复的讨论我们提出了我们自己的一些理解。这个对于下面提出利益补偿的思路是一个非常重要的前提。
第一点就对利益的理解。我们认为这的利益不单单是生态利益，它是包括生态利益以及受生态利益影响的经济利益和社会利益，是一个大的概念。因为对这两类区域的补偿不能仅仅就生态论生态，必须要重点来补偿它的生态利益，但是于生态利益相关的一些经济利益和社会利益，必须也要分阶段分步骤纳入补偿的范围。
第二点对于补偿的理解。我们这的补偿主要是基于生态环境保护目标而限制或者禁止这个区域的发展，所带来的一些损失和影响。所以大家都知道我们国家的这种限制开发和禁止开发区域绝大部分都分布在中西部的欠发达地区，本身就是财力很弱，收入水平很低，现在你又把它划为限制开发和禁止开发，那么对它产生的代价损失应该给与补偿。所以在这生态补偿机制是保障利益补偿的重要机制，而财政转移支付是实施利益补偿的主要手段，所以我们是这么来看这个关系的。
第三点就是对于补偿依据的理解。补偿的依据既可以从理论上来按照由于限制开发或者禁止开发而付出的机会成本来估算，也可以按照区域本身所具有的生态系统的功能的价值来衡量。但是从我们国家的实际情况看，应该说把所在区域的经济发展水平作为利益补偿的重要依据，按照区域发展水平以及与其他区域_发展水平的差距来估算应该说更加可行。也就是说单纯的按机会成本来估算恐怕不好估算，单纯的按照生态学上那种生态系统的功能或者价值量来估算也是非常的繁琐，也不具有可操作性。所以实际上正真在考虑补偿的时候还要紧密的考虑这个地方他的经济发展水平，他的人均收入水平等等，应该把这些作为实施补偿的重要依据。
第四点补偿与投入是一个什么样的关系。我们认为补偿他跟正常的投入不同，但是投入可以达到补偿的一些目标目的。也就是说，投入可以作为实现补偿的手段。什么意思就是说我们在做这个课题的过程中好多专家也都提出来，你这个补偿跟正常的投入有什么关系，我们也一直强调，就这个地方不被划为限制开发或禁止开发区域它也是需要_和省各级政府，需要持续的投入，需要正常的投入来加强生态保护来提高当地的生活水平。但是我们这儿强调的就是划为限制和禁止开发之后，在正常投入的基础上应该有更宽领域的拓展，就超出正常投入意义上的一种带有补偿色彩的这么一个投入。所以我们认为补偿他的领域更宽泛，投入可能按照国家省里现有的一些渠道，有专向的资金有些项目可能是有一些固定的渠道，但是补偿应该扩展到生态工程维护，基层增强的运转，公共服务的均衡化以及特色产业的发展等等很多个方面。
第五点是补偿与扶持的关系。这个刚才也提到了就是补偿和扶持就本身从_出现全面小康的角度出发，也需要扶持这些欠发达区域，而现在你把它划为限制开发和禁止开发之后，又需要给与补偿。所以我们在这么一种情况下我们认为，补偿的目标是加强生态环境保护和建设，所以对于这两个区域应该是率先的补偿以更快的实现公共服务的均衡化。也就是说没有化成两类限制开发区域或禁止开发区域之前也要扶持它，也要搞公共服务均衡化，但是划为之后应该说，应该有更快的速度来补偿它，应该有更高标准的补偿。另外这两类区域今后的补偿要依靠政府，其他一些欠发达地区如果没有划为限制开发和禁止开发区域，恐怕市场的作用还要大力的发挥。因为我没有约束你，我没有给你带限制性的帽子，所以更多的要靠市场积极的作用。对于这两类区域，你给它带了帽子限制了它的发展所以今后的发展要更多的依靠政府的扶持，依靠政府的引导。
第六点就是补偿政策和现有政策的关系。很多部门在研究这项工作的时候都认为四类主体功能区的提出好像就要马上就要会产生一套新的政策体系，这恐怕是不切实际的，对于这两类区域的补偿也一样，很难在短期内完全建立一套崭新的政策体系，并且目前我们国家已经有一系列的带有补偿特点的分类政策。只不过分散在不同的部门具有不同的程序和标准，管理分散没，有形成整体效益。那么随着主体功能区规划的这个推进我们认为应该把现有的这些分散在各个部门的带有补偿特点的政策，应该要分阶段的整合，形成政策的合力。比较可行的办法是什么？不要把这些资金强制性的从分管部门里面收回来，这样可能容易遭到这些主管部门的抵制，我可以保持各类资金的使用权支配权不变，但是要逐步的改变扭转这些资金使用的结构和方向。等到时机成熟的时候，再进行大力度的整合，逐步形成与两类区域利益补偿的政策体系。
所以在以上这些基本范畴基本关系的基础上，我们课题组提出来，我们认为对于两类区域利益补偿的基本界定。这个界定是这样的：基于区域承担生态环境保护功能，而相应实施限制开发或禁止开发，导致减少或失去发展机会而影响到经济和社会发展水平的提高，为了维护区域的主体功能和持续发展，加强生态服务功能，促进人与自然和谐相处，构建资源节约型和环境友好型社会，实现经济社会可持序发展，以_和省两级政府为主，通过生态补偿机制、财政转移支付等政策措施_机制和法律法规，加大对这些区域用于加强生态建设保护，维持地方_运转，促进基本公共服务均衡化，扶持和培育特色产业发展等方面的资金、物质、技术和人才等要素的一个投入过程。这是我们课题组对两类区域利益补偿的一个基本界定，以上是我介绍的第一部分内容，就是关于这两类区域的类型、特征以及对于两类区域利益补偿的基本界定。
二、目前我国限制开发和相关利益补偿的成效和存在的问题
（一）基本成效
第二部分内容，目前我国限制开发和相关利益补偿的成效和问题。也就是说要研究提出针对这两类区域利益补偿的思路，首先要对目前针对两类区域的一些相关的补偿政策它的问题和现状要进行一个全面的系统的处理。
我们进行了以下的梳理，首先基本成效。
第一点生态保护和建设得到显著加强，这样的实例就非常多数据也非常多，主要表现的一些方面。首先是森林生态系统得到有效的维护，也就是说我们国家从上世纪八十、九十年代以来陆续实施了这个三北防护林、天然林保护以及后来的退耕还林等等。这一系列重大林业生态工程的实施，应该说使得我们国家的森林生态功能得到加强，森林的覆盖率也稳步的提高，我们国家应该说去年的森林覆盖率已经超过了18%，呈现一个逐步好转的态势。
第二个体现就是草地生态系统保护力度也明显加大，尤其是2000以 ……（未完，全文共22958字，当前仅显示4130字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课程：我国限制开发和禁止开发区域利益补偿研究》）