干部学习课件：我国政府信息公开制度研究（上）

目录/提纲：……
一、政府信息公开的发展历史
（一）行业立法中的政务信息公开
（二）各级_机关政务信息公开
（三）地方政府信息公开立法浪潮
（四）国家政府信息公开的立法与规定
（五）党的报告和国家领导人讲话中涉及信息公开的内容
二、政府信息公开的范围
（一）主动公开范围
（二）申请公开范围
（三）不公开的范围
……
干部学习课件：我国政府信息公开制度研究（上）
杨小军
国家行政学院法学部副主任、教授
大家好，今天我们想讲的这个主题是关于政府信息公开。政府信息公开，现在的法律依据主要是国务院制定的《政府信息公开条例》，所以今天这一讲也算是对国务院的《政府信息公开条例》的主要内容的一个解读。
我们主要介绍七个方面的内容：第一个国家政府信息公开的发展历史，它怎么一步一步走过来走到今天；第二个问题，也是最核心的问题，关于政府信息公开的范围，它有一些基本的规定，我们要做一些介绍；第三个，关于公务员的个人信息，哪些该公开，哪些不该公开；第四个问题，关于过程性信息，这也是在实践当中比较容易引起争议的一个部分，政府信息在形成过程当中的公开和不公开的问题；第五个问题，关于加工信息，很多信息是通过一定程度的加工而形成的，在政府信息公开当中，如何来处理这个加工信息和未加工信息的公开问题；第六个问题，档案信息，政府信息的管理有一些是在档案管理，国家档案机构管理的，有一些是在行政机关，非档案的管理部门，职能部门当中，档案信息怎么处理在公开过程当中；最后一个问题是关于执法信息，行政机关都有执法权，它为了执法和执法以后所形成的相关信息，怎么来处理它的公开和不公开的问题，这是第七。所以，今天要介绍的是这么七个方面。
一、政府信息公开的发展历史
我们下面就开始讲第一个问题，关于政府信息公开制度的历史发展
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里掌握着一部分关于村集体财产的分配支配权，你要把这个东西，这是和全村老百姓都有关，所以这就叫做群众切身利益，要进行公开。以后政务公开制度从乡镇一级开始逐渐朝上移，移到了国务院各部门、各省、各市、各县，所以这个制度一直推行到今天，从党政口开始推行的政务公开制度，和原来我们最初讲的只是在个别行业立法中的星星点点的规定已经有了一个普遍的展开，这是第二。
（三）地方政府信息公开立法浪潮
第三，2002年开始，地方政府开始用立法行使规定政府信息公开，这个时候开始出现这个词、这个概念，叫“政府信息”，以前都不这么讲，行业立法当中，它什么都没叫，它只是叫信息。2000年以来开始实行的政务公开，它叫政务公开，它包括党务公开、司法公开、基层公开等等，2002年很多地方政府开始陆陆续续地在以立法形式规定政府信息公开，这个时候为什么会出现？我们把这个称之为地方的立法浪潮，是因为公开已经开始植入了中国的政治概念当中，社会管理，国家执政，它需要有一个公开的理念，所以需要公开的制度，而相应来看，这公开的制度缺乏法律，所以地方就先行一步，开始制定立法。我们现在梳理了一下，到今天为止，全国各省市大部分的省市都制定了有政府信息公开的立法。但是回过头来看，全国最早制定政府信息公开立法的是广州，2002年广州市政府颁布了一个《政府信息公开规定》，打从广州市开了这个头以后，陆陆续续，上海、深圳、成都、重庆、辽宁、湖北等陆陆续续地各个省市都开始在制定，前前后后也就是十年左右的功夫，立法浪潮很显然就形成了。
在地方兴起的政府信息公开立法的浪潮过程当中，地方上制定的立法有几个很重要的制度开始出现。第一个，出现了一个新的概念叫政府信息，这在以前没有的，这是一个比较严密的法律概念，比较好掌握，现在在政府信息公开过程中，还有很多案件、申请涉及到这个概念，如法院的信息。法院的信息它也要公开，我们叫司法信息，但它一定不是政府信息，2002年，地方立法浪潮当中，它的核心是要解决政府的信息公开问题，党务信息肯定也不在这里头，所以到今天为止，我们是双轨，两条道上在走公开的路径，一条是政府信息，还有一条叫政务信息，政务信息的范围相对来说，它包括的部门比政府要宽，包括政府，但是它也包括司法，它也包括党，它也包括人大，包括政协，包括企业，像国有企业的厂务公开，学校、事业单位校务公开等等，这是一个，政府信息比较重要的法律概念产生了。
第二个，把信息公开分成了两种形式，哪两种形式呢？一种叫主动公开，一种叫申请公开，主动公开是由行政机关，由政府自己不需要申请你就要对外公开的。申请公开，是政府没有责任主动公开，没必要，也没有这个义务，但是有关特定的当事人需要，他可以提出申请，然后政府根据这个申请来给他本人或申请人提供信息公开，所以，主动公开是向全社会，普遍性的，申请公开是向申请人，是针对特定对象的。这个制度是政府信息公开当中的一个非常重要的制度，到今天为止，政府信息公开制度它确立了两种基本公开方式，仍然是地方立法浪潮所形成的主动公开和申请公开。欧美国家和发达国家来看，它已经形成了制度也是这两种，有的是要主动的，有的是要申请的等等，这是第二个。
第三，地方浪潮立法浪潮当中出现了一个新的公开，确定政府信息公开范围的一个基本原则，当然不是所有的地方立法都那么规定，但是一半一半，有将近一半或一半左右的地方立法里边规定的一个关于如何确定公开范围的基本原则，叫以公开为原则、以不公开为例外。到今天为止，这个原则已经成为政府信息公开领域里边确定公开范围的一个最核心的原则。以公开为原则、以不公开为例外，这个原则是一个跨度比较大的基本原则。就是讲，政府信息到底哪些公开，哪些不公开，但需要确定一个基本原则。按照地方立法规定的原则，政府信息如果除了法律规定，除了法律明确规定说不公开的，其他一律公开，这就叫以公开为原则，不公开，作为例外必须要有明确的依据，所以，凡是法律不明确的，一律公开，这个实实在在来讲，这是一个很厉害的制度，确定公开范围的一个很追求的原则，这个原则在2002年地方的政府信息公开立法浪潮当中就已经出现，当然迄今为止，到今天，人们还在争论我们到底是不是这种公开，从国务院，从国家层面来讲是不是这种原则，这是第三。
（四）国家政府信息公开的立法与规定
第四，进入到国家层面，进入到中央层面来看，地方立法，随着一个省、一个省，一个市一个市地制定政府信息公开已经越来越成为执政的需求、发展的需求。所以由地方到中央就开始了它的规定和制度。我们来看，2004年，国务院发布了《全面推进依法行政实施纲要》，这个《纲要》对于行政机关来讲是一个很重要的法规性文件或规定性文件，它确立了要用十年左右时间实现建设法治政府的目标，这个重要的纲领性的规定里面也涉及到了法治政府的要求当中就有信息公开，它规定：行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法应受保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，国务院2004年 ……（未完，全文共11069字，当前仅显示2633字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：我国政府信息公开制度研究（上）》）