干部学习讲稿：地方财政风险与财税_改革

干部学习讲稿：地方财政风险与财税_改革
　　贾康
　　财政部财政科学研究所所长
　　地方财政风险和它的化解实际上现在主要是地方政府存在大量隐性负债。我们就主要围绕着地方政府负债的问题，讨论一下它相关的风险防控。当然这里面有很多不同的角度，我想从这几个角度先把自己的看法勾划一下。
一、我国地方隐性负债的实际情况
　　首先是地方政府在负债方面现有的法规框架是怎么样的。《预算法》一直说要在现实生活中暴露一些不足之后要修改，但修改到现在还是在讨论中间。它现行的规定，正面表述是不允许地方政府举债和安排赤字。但实际上它也有一个附加条件，就是除国务院批准之外，不得。过去人们强调的往往说的是“不得举债”和“打赤字”。但现在实际上有一个突破，在国务院特批之下，地方政府它的债务已经是登堂入室了，后面我们再来说到它。《预算法》是这样一种限制，这样一个框架。
　　按现在《担保法》有一个相关规定就是地方政府不得对企业的融资行为做担保。现状和法规上给人们直接的印象有明显的差异。大家也都知道，中国的地方债是以隐性的方式形势存在也是由来已久，这两年由于实行政策的扩张，应对世界金融危机的客观需要。
　　从中央政府的层面上有一个非常明确的两年多时间，4万亿的投资项目的安排，中央政府只出1.18万亿，剩下不到3万亿接近3万亿的资金，地方政府要以1：1来配套，不是很严格的，一般来说是不低于1：
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这8万亿跟地方政府的收入规模来讲两年都不能够还清。但一般来说，国际上的评价这种公共风险，它还是用公共部门债务占GDP的比重来看。这个指标上面，欧盟在签协议的时候，根据经验为了协调它们成员国之间的利益取向，画了一条线是60%。如果我们把这8万亿和GDP对照一下，是我们年度GDP的20%多。
　　另外中国的公共部门债务余额的与名义指标还有接近20%。两个指标合在一起可能就是40%几。当然中国的公共部门隐性负债可能还有其它东西。我们前两天碰到高盛的研究者，他们说他们是专门研究过这个数字。就是中国的实际性政策金融机构它们举借的准国债金融债等等。他们说是GDP的6个点，那么我们再加上这6个点就是50%上下。从这个指标来看我不认为有太大的威胁，这只是从总量来说。因为60%这条线并不是非常严格，不可逾越的。实际上危机来了之后，欧盟60%这条警戒线已经失手。不仅是一般的国家，法国、德国也没有能够固守这个60%。
　　大家都知道现在这个结果正在看到的是闹主权债务危机；希腊已经造成社会dong luan；人们议论在西班牙怎么样？人们也觉得这个事情意味着欧盟的欧元货币体系是不是到了十字街口？这个我们都可进一步观察。
　　我们过去看到的数据是，意大利多少年就在100%左右；日本它也是不管欧盟控制线的，它原来一般看到的数据是在130%到150%，最近已经上升到185%以上；美国人现在大概是100%以上的规模。如果中国人算总的规模名义指标和隐性指标合在一起有50%以上，我并不认为总量上有太大的威胁。中国的综合国力还在不断提升，我们每年的GDP还是以8%的速度增长。应该说，总量并不代表风险到了非常有杀伤力的程度。
　　应该说，总量并不代表风险到了非常有杀伤力的程度。但是问题是我们这个地方隐性债，它确实存在着严重的不规范。不规范造成的可能后果就是一开始大家都看不到它的真实情况，它的透明度极低；它又不是在各个区域间相对均匀分布；有些区域可能存在着跟它实际的以后还本付息能力比较严重的错位的这种过大规模。等到它的问题暴露的时候，往往都是需要救火了。某些事情像导火索一样，触发了它累积的矛盾，让这个矛盾公开化，这个时候再去救火，社会代价是比较大的。它不是一个规范的程序，还不是一个规范符合公共财政的基本要求的、能够加入制度约束和公共监督的这种状态。这是我觉得最大的问题。
　　规范性低，不利于我们在追求又好又快的发展过程中间，体现现在我们在公共财政、科学发展、构建和谐等等这些表述之下所追求的那种比较健康合理的制度。制度问题其实是这里面最核心的问题。中国又得承认，搞中国市场经济只有这么30年，实际上明确的树立目标只有这么十几年，市场经济发展的过程中间，很多的制度原来是没有框架，现在是慢慢要争取有框架，要慢慢让它健全起来，过去有一些原有的法规，说起来要按照法规要严格执行，但实际上它是严格执行不了，比如《预算法》就是这样。这些矛盾是对中国是很现实。
二、形成地方隐性债的主要成因
　　所以再往下我再勾划一下，我认为地方债由来已久而这几年又迅速增加后面的最主要原因。如果从现象形态来看，首先我们要指出就是在现实生活中间，中国跟市场经济配套的财税_，在94年已经形成了以分税制为基础的分级财政的框架，但十几年来省以下的分税制迟迟不能到位。
　　中国现在是五级政府。现在实际执行的税收是19种税；这19种税在五级政府里面怎么分配？这是一个无解的难题，我们干脆把这话说到无解的程度，是想说明这个问题，它的矛盾基点已经到了我们必须给它下一个判断的地步了。
　　“在五级框架里面寻求进行分级制，此路不通。”这是我们研究者说得比较直率的一个看法。正是因为原来想在中国特色的这样概念之下，中央跟省级代表之间的地方先形成一个分税制，然后省以下让各市分出一个道路来，省以下还有四级再向省以下中国特色的道路来，但迟迟走不出这条路。
　　我们现在做一般了解的就知道，我们30个出头的省级区域，省以下没有一个区域能够真正称得上像样一点的分税制状态，像浙江、江苏、福建，干脆就明确说省以下不执行分税制，我们就搞分成制。其它地方虽然是试图按照分税制框架来做，但是实际上也是落入了各种各样、五花八门、复杂易变、讨价还价色彩很浓重意味的分成制和包干制。比如说中央拿了增值税拿了75%的，这是一个不得已的共享；然后25%给地方，地方有四级，那这25%的增值税怎么在地方四级之间配置？各地也是五花八门的，没有一个是正规的。
　　至于说其它一些地方可以拿到的财源也越来越多的表现为共享的程度。比如，所得税。94年留了一个尾巴，按照形成历史关系，到了02年的时候终于把这个尾巴割掉了。割掉了之后，全给中央地方受不了，全给地方中央受不了，怎么办呢？又变成共享第一年是对半分。第二年以后一直到现在中央是拿60%，地方是拿40%。这40%在地方四级之间是怎么分？也是五花八门、讨价还价。
　　实际上，现在人对土 ……（未完，全文共9650字，当前仅显示2635字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：地方财政风险与财税_改革》）