干部学习讲稿：财税改革与国家治理

干部学习讲稿：财税改革与国家治理

课程前言
治理模式的建设，一个是安全的政府，一个是能动进取的政府，两者如何得到平衡和协调，是我们面对的中心问题，接下来我要向各位解释一下，在这两个治理的关键目标方面，财政治理扮演怎样的角色。
一、财政改革与合规性控制
（一）把权力关进制度的笼子里
我们先来谈一下“合规性控制”这个词的含义，以及为了实现有效的合规性控制，我们在财政改革上应该做一些什么。还有财政制度在促进基本的合规性控制方面扮演怎样的角色，我们来讲这个问题。
1、合规性控制的焦点就是把权力关进制度的笼子里
合规性控制的焦点就是“把权力关进制度的笼子里”。这也是三中全会决定里面提出的，中国要提升治理能力有三个基本要求：第一个要求，“把权力关进制度的笼子里”；第二个要求，要让发展成果更多、更公平地惠及所有人；第三个要求，要清楚且合理地划分政府与市场的边界，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，政府要更好地发挥作用。这是三中全会决定里面讲的提升治理能力的三个基本要求。第一个要求涉及到的是基本的合规性控制。
人性带有普通性的弱点，越是掌握权力的人，人性的弱点会越充分一些。人性是带有四个弱点：第一，贪；第二，定力不好；第三，高看自己；第四，低估风险。这四种常规的人性弱点一般在掌权者身上体现得更充分一些。人性一般有四大贪：第一贪，贪财；第二贪，贪权；第三贪，贪地位；第四贪，大家猜一猜算了。人性带有这些弱点，给了我们一个警示：人性的弱点本身不是问题，在一个健全有效的制度之下，人性的弱点可以被改造或者是不可以被改造，但可以被引导为促进公共利益，所以我们要进行的治理改革并不是改造人性，不是说全心全意为自己服务的人也改造为全心全意为
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国各个王朝的案例非常之多，但一直到今天，我们对这个问题的思考深度还是有限的。我简单地表述一下。第一大财_力是课税权。课税权的延伸是举债的权力，我们把它延伸一步叫资源吸取的权力，举债的债务，举债债务也是属于课税权的一个延伸。今天的政府可以利用公民的财政幻觉，可以大量地通过债务这种方式来筹集资金，税收不怎么受欢迎，但举债的话不会怎么遭反对，其原因是公民一般都具有财政幻觉，他们不会考虑我买政府的债券是否需要承担风险，他们压根就不考虑这个问题，而且公民一般也不会意识到举债债务未来的负担是羊毛出在羊身上，公民不会这么去考虑。这在布坎南的著作中表述得很清楚，“财政幻觉使得政府经常会利用过度举债来行使它的资源吸取权”。
第二项财_力是支出权。支出权也许更为根本，是开支公款的权力。
第三项财_力是介于资源吸取和支出权之间的分配，财政大纲怎么分，是按照大额专项资金分配给权力很大的各个政府部门，还是按照中规中矩的预算程序，基于公共利益来进行静止性的分配，这里面就牵涉到一个20几万亿如何分配财政大纲这个重大的问题。所以财_力概括为三项，第一吸取，第二分配，第三是开支。
那么三项巨大无比的财_力中最大的一项权力是支出大权，我们可以概要地表达一下拨款的权力。我们经常说中国的各级政府行政裁量权太大，其实我们仔细一思考，裁量权过大其实就是拨款的权力过大，或者主要是拨款的权力太大。
所以在今天的法治国家，议会控制政府的主要工具是法定预算程序，美国发生很多案例，联邦政府好几次案例，联邦政府宁可关门，它的非核心职能，我可以关闭，我可以付出这样高的代价，我也不能在预算没有经过立法机构和总统同时批准的前提下允许政府开支公款。我们有时会去解读美国的政治瘫痪，联邦政府都关门了，要论证多少，要对经济社会产生多大的影响，我们有时会这么看，但我们现在不这么看，美国的_里面有一个根深蒂固的观念，有一个词叫“法定授权”。待会儿我还要接下来讲，现在我把这个词暂时放一放。
（二）改革预算程序
那么我再表达一下这样的观点，财政改革要走上正轨，首先锁定的目标是有效的合规性控制。合规性控制的焦点是法定预算程序，我们经常讲中国党政领导的权力太大，“太大”的意思是他们可以脱离预算程序的约束，他们可以在预算程序之外自行或以裁量的方式来决定政策、来决定拨款，这种情形极为严重，为了把这个观点产得更明确一点，我将这么表达，如果正常的预算程序不能约束和引导公共权力，那别的制度安排通常也不会有效，所以我们走上正轨的财政改革最关键的一点是打造一个能够正常运转的法定预算程序，这样的预算程序对于合规性控制而言是不可或缺的，并且极为重要。我们经常低看了预算程序，再延伸一点，我们对预算的解读比较肤浅，中国的预算实践并不丰富，我们对于预算的思考深度也非常有限，如果我们将发达国家作参照系的话，现状就是如此。比如我们可以问一下什么是预算？中国人一般都会理解为预算就是政府的财政收支计划，我们大体上也就是这样一个概念，我们甚至可以理解为预算就是计算，就是跟会计、跟数学差不多，算一算。预算最本质的东西是通过法定程序进行授权，而这种授权提供合规性控制的核心的制度安排。
我想各位很清楚一个能够正常运转的预算程序应区分为四个阶段：一，预算准备。主要是行政部门发挥主导作用。第一个阶段是预算准备阶段，包括预算编制，但预算编制只是预算准备程序中的一部分工作。预算准备起始于预测，终结于预算草案呈交立法机关审查。二，预算审查。这个阶段立法机关发挥主导作用。在当今的发达国家，行政部门准备预算一般的时间是10个月，美国的_是8个月，各位想象一下，中国是多长？立法机关审查预算的时间通常是4个月，我国最多是两周，可能也就几天或几个小时，这要看情况。如果一个国家对预算程序不重视，这个国家的国家治理是不可能走上正轨的。我们经常会低看了最重要的东西，高看了不那么重要的东西，这一点在预算程序上是很经典的。预算程序的第三个阶段是预算执行（执行控制）。四，预算的评估与审计。发达国家的治理能够井然有序，它没有像我们这么忙碌，今天开个会，明天发个文件，叫文山会海，人家治理得井然有序，它主要是靠这一套法定程序。
其中最重要的一个阶段是预算的准备，这个阶段充满了政治的博弈，政治色彩非常浓。第二个阶段，其次是预算审查，但在中国的预算程序里面最不重要的是第一个阶段，编制预算和准备阶段，很多工作是走过场的，审查预算更加欠缺。预算执行中就手忙脚乱，各种问题就出来了，预算评估和预算审计当然就会出很多问题，评估的结果就不会太好了。
我简单地表述一下，当一个国家的国家治理井然有序的时候，那是因为它的预算程序能够正常运作。我再表达一下，当一个国家的治理流于碎片化，并且治理的绩效不能令人满意的时候，我们要追溯原因的时候首先要追溯到预算程序上，我们要考虑到预算程序是否能够正常运转，当然我们还要考虑，一个能够正常运转的预算程序要满足哪几个条件。接下来要去表达的是，当预算程序能够正常运转的时候，文山会海就没有那么多的必要了，那官员也就没有必要有那么大的压力，没有必要加班加点了，当然发票等非主流的治理方式也没有那么多必要了。说国家治理很复杂，很复杂，很简单，也很简单，简单到四个关键词的地步，第一“准备”，第二“审查”，第三“执行”，第四“评估”。如果政府所有的治理都能够在这四个阶段能够加以清晰的界定，然后这个预算程序不断地循环往复，那这样的话，国家治理要不做到井然有序是很难的。
当然这个预算程序还要做一些深度的改革，改革包括一个层面，第一，要加强预算程序的完整性。政府治理面对的任何问题，只要花钱是不可以脱离预算程序的。第一，预算程序的改革要致力于完整性，完整性的意思是说没有什么东西可以脱离预算程序，政府的所作所为是不可以不通过预算程序进行申报的，是不可以不经立法机关审查，是不可以不经过预算执行程序进行控制的，也是不可以不进行评估的。我们经常讲全口径预算，这个概念要表达到位的话应称为预算程序的完整性。预算程序的完整 ……（未完，全文共13537字，当前仅显示3220字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：财税改革与国家治理》）