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干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)

发表时间:2016/4/3 15:09:48
目录/提纲:……
一、围绕农村土地制度改革的争论
(一)对现行土地制度的争论
(二)“涨价归公还是涨价归私”的争论
(三)关于要素贡献的争论
二、农村土地征收制度
(一)农村土地征收问题日益突出
(二)1949-1998年的征地制度
(三)1998年对《土地管理法》的修订
(四)《土地管理法》修改后的情况
……
干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)
周立
中国人民大学农业与农村发展学院教授

各位学员大家好!我是周立。今天很高兴和大家交流一个题目“关于农村的土地征收,集体经营用地的入市,还是宅基地制度的改革”。我会用一些试点的案例来做一些分析。
我今天主要的内容有如下的六个方面。第一是围绕土地制度改革的一些争论展开讨论;第二是探讨当前正在进行的农村土地征收制度;第三部分探讨集体的经营性建设用地入市制度的改革;第四是讨论农村宅基地制度与改革。这三部分主要的改革讲完以后,我会提若干试点的案例。第六部分是最后一部分,是农村生产关系面临重大的一些变革做一些讨论。
一、围绕农村土地制度改革的争论
(一)对现行土地制度的争论
第一部分,围绕着农村土地制度改革的争论。这些争论应该说现在在中国比较激烈。我总结了一下大概有三个不同派别的观点。
第一个派别叫市场派。市场派我可以举一个代表,比如说像周其仁,他是_大学国家改革研究院执行的院长。他近几年在土地制度上一直坚持要走市场化的道路。他的一个言论是这样说的,说改革30多年,城乡土地制度还是一个二元的架构,城市的国有土地政府有权向市场转让,但农村的集体土地却仍然被限于自己自用,非被征用之后才可以经政府之手向市场转让,他说这是一个“半拉子”工程,这个“半拉子”工程形成了政府一手征地,一手卖地这样一个制度的“怪胎”。资源配制的效率日趋低下,收益分配不公,日趋严重,引发社会冲突越来越难以承受。
他讲的这些现象在当前社会现实里面也常常出现,因为征地引发的纠纷与矛盾是政府特别棘手的一些问题。所以他提出了政府的建议是收缩征地规模,扩大农地入市。这样的话算不上一个最优的制度,但总比喂笼外虎要对头。
他又评讲了其
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以不能把农民的土地制度简单的入市、私有化,或者说把农民从土地上赶出去,那这样的话使得农民没有退路;并且认为不应该赋权过多给农民,因为土地权力越大可能将来越难以产生改善生产生活条件的集体行动。那这三派观点这种争论的背后,只需要我们认识到当前关于农村的土地有很多的有争议的地方。那这也显出我们改革比较困难,因为实在是难以达成共识。
(二)“涨价归公还是涨价归私”的争论
在这种争论的背后我要提醒大家要引发更深层的考虑,到底土地怎么了?土地的增值的收益,土地的归属,土地收益权的分配应该是如何做?我就进入我的第二部分“关于涨价归公,还是涨价归私”这样的一个争论,这个争论不限于刚才那个三派的,关于当前土地制度改革的这种争论,而是讨论到底这个涨价是从何而来。比如在全球范围内也兴起了涨价归公还是归私的这种争论。主要有三派观点:
第一,是涨价归私论,或者说涨价归农论。因为他们认为在私有的条件下,土地私有的条件下让土地增值了,自然而然应该归土地的所有者,或者是土地的实际控制者。在中国我们知道土地的所有者,在城市是国有,在农村是集体所有,主要是村主这一级所有。农民作为土地的并非所有者,而是一个实际的控制者,赋予了它相应土地的耕作权、承包权,甚至经营权,还有收益权。那这样的一个权属,这样一种主张的条件下,涨价应该是归农民所有,归私人所有,这是一派观点。
第二派观点叫涨价归公论,这样的观点会说明土地的增值并非因个人的努力而带来,主要是因为社会的变迁。比如说城市的发展、商业的繁荣、交通的便利,这是因为社会的变迁所带来的。所以涨价不应该归个人,涨价应该归整个社会,归公。持有这样观点的有英国的经济学家穆勒,早期的美国有一个社会学家叫乔治;还有咱们中国孙中山先生也长期的主张土地归公。
比如说我们举一个英国的例子,说英国工党政府曾经1947年到1953年都是实行过土地开发权的国有化,即政府通过征收土地开发捐来将土地的增值全部收回国有。这是涨价归公论的一个典型的代表。美国的乔治也坚持单一税制就行了,只需要征收土地增值的收益,就足以于维持一个国家、一个政府的运行。我们的孙中山先生也受到这样的影响,所以坚持“平均地权”、坚持土地改革相应的一些努力、措施。这些方面都在反映着涨价归公论,在世界上也有很大的一个市场。
但是在涨价归私论和归公论的争论过程中,人们发现归私不完全合理,归公也不完全合理。又兴起了第三类的观点,叫“私公兼顾”论,或者说“地利私公共享”论,也有一种说法叫“全面开发权”论。
我们可以先举一个美国的例子。美国有不少的洲,在举行相应的一些制度,这些制度比如说像美国的开发权转移制和开发权购买制。就是你要想开发这一块土地,你需要收买发展权,收买土地的开发权,你要想转移也一样的,需要付出相应的费用。这些转移的费用和购买的费用拿来做什么?来优先安置在这块土地上原来生活的这些农民,还有其他权属的实际的所有者或者控制者;剩余归公,归于社区、归当地的政府。让归公的这一部分去补偿另外的利益收存者,比如说仍然在耕作土地的其他的自耕农,因为其他做农业的农民因为他们的土地收益相对比较低,需要政府相应的一些补偿。那这样一个是私公兼顾论在中国现在也正在争论着,到底是多少钱归国家,归当地的地方政府支配,归当地的社区,农村的社区,又有多少部分归农民个人所有。那这些争论的背后我们要去探讨一下到底土地的价值是从哪里产生的,他增值来源是哪里的?
那我们可以引入美国有一个艾瑞克教授,他是伊利诺伊大学的一个教授。他提到了说土地增值取决于三个要素,一个要素是土地的自然属性所带来的增值。比如说因为气候变化,这里风调雨顺,由于土壤的构成发生了变化,土壤变得更适于耕作了,由于区位的变化,原来可能没有发现这块土地可以用于一个新产品的耕作,现在发现了经济价值可能更高。这是土地增值的自然因素,这一块因素应该说在每一块土地上都有,因为土地不是任何人的创造物,也没有谁说我把一个土地制造出来了,土地是一个自然禀赋,每一个人都是从上天那里得到这一块土地的。所以自然价值是土地理所当然的第一部分,而且无法更改。自然价值就在实际的运作过程中常常没有得到重视,甚至没有人考虑要为自然价值做出补偿。这也带来生态环境恶化、水土流失,以劣地更换良地这样的一些弊端,这是第一块价值。
第二块价值叫开发价值,也就说土地的权力、人他在土地上做出了改良的一些努力,因为改良性的努力对于农地来讲,比如说对它施肥、对它进行平整,对它进行灌溉条件的改善。那对于宅基地来讲,可能修缮宅基地建造房屋,提供一些便利的设施都叫做开发价值,也就说是土地的实际权力人所做的一些改良性努力,这一块应该补偿。现在在宅基地征收过程中就涉及到关于土地权力人实际开发的一种补偿。
第三叫社会价值。因为刚才我们提到,说土地很多的增值不是由个人的努力,也不是由于自然变化所带来的,比如说由于城市化带来的人口集聚、由于国家发展战略,使得这一块地方就近工业区、就近铁路、就近商业设施,比如说城市化的过程中带来了一个就业的需求的增加,租住房屋的需求也在增加。比如说城市规划的变迁也带来了一些土地价值的变化。那这些土地的增值收益来自于社会因素,自然而然会产生新的社会价值。
从这样一个讨论过程中,我们可以看到土地不是一个简单的增值归私还是归公的问题,至少有三块价值要统统考虑,首先应该考虑的是自然价值,相应的作出制度安排和补偿,其次是开发的价值,对权力的所有人、实际的控制者,要进行他开发价值的相应补偿。其次是社会增值这一部分,对社会价值要做出合理的制度安排,使得利益受损者或者利益的补偿不足者能够从土地的价值、增值过程中能够得到相应得补偿。这样我们说清楚了这些问题,我们就看中国的农地,中国的农民、中国的农村应该说对于中国的发展做出了重要的贡献。
(三)关于要素贡献的争论
所以我就讲第三点关于要素的贡献,也存在相应的一些争论。比如说有些人认为对农村已经补偿得比较够了,现在农村的户口已经变得比城市人还值钱了,很多人都不愿意变迁了,所以我们不应该对农村再加大相应的投入。实际上就建国以来,我们对要素贡献的争论,我们也知道,农业部门对工业部门,农村部门对城市部门作出了巨大贡献,这些贡献我可以把他说成三种主要的贡献,主要是三种要素,一个是资本要素贡献,一个是劳动要素贡 ……(未完,全文共14119字,当前仅显示3359字,请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(上)》