干部学习讲稿：协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费（下）

干部学习讲稿：协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费（下）
吴必虎
北京大学旅游研究与规划中心主任

各位学员大家好，欢迎大家回来参加第二段的交流，这个环节我们主要讲一讲在旅游发展过程当中，在促进旅游投资和消费的过程当中，除了《旅游法》这部法律以外，实际上还有非常多的法律。
四、协调涉旅法规体系，保障行业健康发展
大家知道，旅游发展本身是一个跨行业、多部门、多学科的人类活动。曾经有联合国世界旅游组织和联合国计划统计署做过一个分类，叫做国际的旅游产业的分类。在分类里面提到跟旅游直接相关的部门有七十几个，间接相关的也有七八十个，这就说明一个旅游者从家里面想去旅游，在网上找资料，然后下订单，坐飞机、坐火车，到景区住酒店，买东西，等等。当然要兑换外币，跟金融行业发生关系。到农民家里逮只鸡杀着吃，跟农业发生关系，畜牧业发生关系。它涉及的部门非常多，所以跟旅游相关的法律也就非常多，我们把所有跟旅游相关的，跟旅游者出行行为，跟旅游企业运行，跟地方政府旅游主管部门、旅_政有关联的法律、规章制度，把它放在一起打个包，包就叫涉旅法规体系。大家知道，任何法律，任何规章，它都是适应一个时期社会经济发展的要求。一个健康的或者完善的法规体系有助于行业的健康发展，但是也有一些情况我们会发现，有一些法规体系可能过时了，或者不适应社会发展需求，它就会阻碍行业发
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林业管理局，相当于地方人民政府的一个职能。
但是旅游不是这样，旅游的外部性很强，涉及很多很多部门，无法做到一个独立的控制，叫做广泛的涉及很多部门和行业，这个时候靠行政部门是很难协调这么多复杂关系的，要靠法律。再举一个简单的例子，最近十八届三中全会以后，党中央提出来要建立国家公园制度，国家公园制度怎么建立？在中国这种国情里面，中国的国情第一政府的主导性很强，第二个，地方政府和中央政府的博弈非常明显。大家知道，中国很大，我们一个省相当于欧洲一个国家甚至几个国家，譬如说山东省在中国并不是地方最大、人最多的省，但是这样一个典型的省级单位和韩国相比，国土面积比韩国大，人口比韩国多。这么一来一个省的对资源的控制能力，对人的影响力度非常大，这样一来中央政府如何控制这么多权力很大的部门。如何处理好这种关系，中国的中央政府各个部门的权力或者影响力非常强大。比如住建部、国土资源部、环境保护部。这么一来，要建立国家公园_，部门利益就非常大。
我们经常说九龙治水，在过去很长一段时间里面，每个部门的立法，名义上怎么说立法部门，人大通过法律。但是起草、解释基本上是部门在起主导作用，所以中国现有的法律，部门利益在法律领域埋下寻租的空间比比皆是，它形成了改革的很大阻力，有时候是第一阻力。因为你要干什么事情，你要改革，就必须违法。
所以李克强总理在做上海自贸区的时候，他没办法请求全国人大批准在上海自贸区里面暂停一些法律的实施，因为你要实施或者执行那些法律，就没办法搞自贸区。同样中国的改革遇到阻力，很多法律的规定变成改革的阻力，这个时候国家公园_就很难真正建立起来，没办法，怎么做呢？现在由发改委牵头，在做一些试点，试点的意思是说可以突破现有法律，尝试一下看看行不行。
再比如农民宅基地到底能不能进入市场，从现有法律来讲是不可以的。从市场的效率来讲，从农民的发展权力来讲，农民如果有一亩地的宅基地，他可以拿到银行去贷款，贷个500万、1000万，搞一个农家乐或者乡村度假，他就可以很快发展起来。但是他没有权力，权力被法律剥夺了，要不要改？这是一个很大的中国下一步土地改革的问题。再比如文物保护，中国是历史非常悠久的一个国家，文物很多，文物如何保护，有《文物法》，《文物法》和文物的活化或者文物的合理利用这块有很多矛盾。
（二）涉旅法规体系介绍
旅游的发展会涉及到很多很多法律问题，前面我分了七、八个角度探讨涉旅的一些法律法规，我简单地把每个类型做一个梳理，但是我会侧重讲国家公园，也就是自然资源这部分的保护和合理利用。第二个重点是讲文物，也就是中国历史遗产这部分的保护和合理利用，我们在地方的旅游发展当中，这两方面法律冲突或者利益关系形成了一种最佳的途径，地方政府非常头疼事情，学术界也是争论不休，这两个我会重点讲。在这两个重点的基础上，适当讲一讲其他方面涉旅的法律。
第一个叫旅游权保障涉法，就是人民旅游的权力，应该说世界旅游组织在菲律宾、马尼拉开过一个会，叫《马尼拉宣言》、《旅游宣言》，它上面讲旅游是全人类国民的基本权力之一，是人权。中国是人权条约的一个签署国家。我们承认人权保护这样一套体系，人民的旅游权力就要保障，从中国现有的法律体系来讲，《劳动法》第45条明确规定：国家实行带薪年休假制度，也就是带薪休假。但是这条法律在目前根据有关研究和调查，实施起来可能50%都不到，一大半的人没有这个权力，或者这个权力没有得到保障，原因我前面简单提过了，政府是全能政府，政府官员首先得不到保障。第二个，企业特别是民营企业，生存环境非常恶劣，非常不好，要实行带薪度假也很难，硬要执行的话，企业的成本又在进一步增加，雪上加霜，可能是压垮骆驼的最后一根稻草，所以我们《劳动法》是规定了，有休闲带薪休假制度。
《合同法》里面也规定，企业职工一方与用人单位通过平等协商，可以就劳动报酬，工作时间、休息休假等等定一个集体合同，集体合同给你保障了休息、休假的权力。
再比如，《就业出境法》、《教育法》、《体育法》、《科学技术普及法》这些法律里面都提到了人民休息的权力、参观利用的权力。比如《教育法》里面讲了，图书馆、博物馆、科技馆、文化馆、美术馆、体育馆场等社会公共文化体育设施以及历史文化古迹和革命纪念地、革命纪念馆，应当对教师、学生实行优惠，为受教育者提供教育的便利，我们把旅游看成是一种户外教育，《教育法》就跟它有关。当然《体育法》也对体育设施向社会开放。《科学技术普及法》也要求文物、国土、旅游等国家机关、事业单位进行科学普及。城镇基层组织及社区应当利用所在地的旅游资源，开展科普活动，这是有明确法律规定的，这叫做人民旅游权力的保障法律。
第二个叫旅游资源涉法，旅游资源涉法这一块可以说更多了，中国的旅游资源管理权属涉及很多很多部门，比如风景名胜区归住建部管 ……（未完，全文共10757字，当前仅显示2559字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：协调涉旅法规体系 促进旅游投资消费（下）》）