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干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(下)

发表时间:2016/4/3 15:20:46
目录/提纲:……
二、农村土地征收制度
(五)土地制度微调和发展趋势
(六)对土地征收政策的讨论
三、集体经营性建设用地入市制度
(一)集体经营性建设用地制度
(二)农村集体经营性建设用地特征
(三)农村集体经营性建设用地入市与产权体系重构
四、农村宅基地制度与改革
(一)农村宅基地制度的形成
(二)对农村宅基地制度特殊性的认识
(三)宅基地制度运行中存在的问题
五、农村土地制度改革试点案例
(一)重庆大足:集体经营性建设用地入市试点
(二)湖北宜城:宅基地制度改革试点
六、农村生产关系面临重大变革
……
干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(下)
周立
中国人民大学农业与农村发展学院教授

二、农村土地征收制度
(五)土地制度微调和发展趋势
近些年对于土地制度一些不合理性也做出了一些微调。我们看一下2003年,__关于完善_市场经济_若干问题的决定里面就提到要保障农民权益,控制征地规模的原则,要改革征地制度,完善征地程序,严格界定公益性和经济性建设用地,征地时必须符合土地利用总体规划和用途管制,及时给予农民合理的补偿。开始做出一些调整。17届_全会的决议也做出了相应的一些部署,说要改革征地制度,严格界定公益性和经营性建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。而且有些制度说明说要做到“先保后征”,使得被征地农民的基本生活长期有保障。
这些原则性的安排之外,_还出台了一些征地制度的具体的安排,2004年10月份,2006年的8月份,_先后出台了有两个决定,一个是关于深化改革严格土地管理的一个决定,还有关于加强土地调控有关问题的通知。确定了被征地的农民生活水平不因征地而降低的一个补偿安置的一个基本的原则,确定了土地补偿费主要用于被征地农户的原则。还有在安置途径告知被征地农民上面,也做出了相应的说明。
2010年_办公厅下发了关于进一步严格征地拆迁管理工作,切实保障群众合法利益的紧急通知里面,要求要严格执行农村征地程序,做好征地补偿工作。征地前要及时进行公告,征求群众意见,对于群众提出的合理的要求要必须妥善的予以解决,不得强行实施征地。国土资源部也有相应的一些规定在落实。这样的一些征地的调整对于征地制度起了一种完善的作用,但是征地制度还是延续着1998年的主要的《土地管理法》,这样一个制度并没有一个很大的改变。其中2
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程序,要通过良好的程序设计来保障征地,遵循的是公共利益,遵循的是正常补偿的原则。
第五要允许集体用地,按照规划进入市场,这是征地制度改革的另外一个方面,国有和集体所有都是公有,让集体建设用地在规划的情况下进入市场。实际上很多地方小产权的制度就是集体建设用地在进入市场一个实践。第六可能要加快立法、修法的进度,使得土地的征收更加有法可依,有章可循,保护农民的利益。
所以对第二部分我做出一个小结,有三点。第一点,以地生财,地根更胜过银根。我可以引用温铁军老师的一个说法,说在中国的三次圈地运动的讨论中,说八十年代的基层农民制度发展农村的企业生产型的是以地兴起。九十年代,地方政府满足刚性开支的消费性这样以地生财。然后21世纪的地方政府与银行之间是以地套现,所以地变成了一个很重要,地跟政治变成更重要。
第二点,政府主导,土地财政。政府集土地的征收者、土地的交易者、土地的争议裁决者等多种角色与一身,导致了监督无从下手,违法征地现象是时有发生的,这是我们的国土资源部耕地保护司司长言之要这样表示的。
第三点,公共利益的原则,这是土地征收的一个基本的原则,它常常是被异化了。比如说像周其仁老师提到,征地的“征”字是一个强制行为,“征”代表强制。所以土地征收制度正在激烈的争论和变革之中。
三、集体经营性建设用地入市制度
(一)集体经营性建设用地制度
第三部分我再讲一下集体经营性建设用地入市的制度。集体经营性建设用地制度,按照现有的《土地管理法》,农村的集体建设用地主要是有三种类型。第一类是村民建设住宅经依法批准适用本集体用地组织,农民集体所有的土地,通常我们称之为叫“宅基地”。第二类是乡镇、村、公共设施和公益事业建设,经依法批准使用农民集体所有的土地,这个统称我们说是公益性公共设施用地。第三个是农村集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地所有权入股、联营等形式共同举办,企业经依法批准使用本集体经济组织,农民集体所有的土地,也就是农村集体经营性建设用地,这一部分是我们在这一块的内容主要讨论的,是农村集体性建设用地。宅基地我们下一章会有所讨论。
截止到2013年年底,_农村的经营建设性用地面积是3.1亿亩,集中经营性建设用地面积是4200万亩,占集体建设用地的13.5%,所以还是比较大的一块。如何进行重构?各方利益都在博弈。
应该说在改革开放以来,这三十多年来,有两次用地制度的重大的调整。第一次是1998年修订的《土地管理法》,使得集体建设用地使用权的流转的范围大大的缩窄。第二次是2004年农用地转用的年度计划实行指令性管理制度之后,农村集体用地转为集体建设用地的可能性,农用地转为集体用地的可能性是大大降低,所以两次都在收缩集体建设用地的。
第一次的是1998年修改的《土地管理法》,建设用地的范围是大大缩窄,缩窄体现为1986年通过的一个《土地管理法》第36条规定,全民所有制企业、城市集体所有制企业,同农业集体经济组织共同投资举办的联营企业,需要使用集体所有土地的,可以按照国家建设征用土地的规定实行征用。也可以由农业集体经济组织按照协议,将土地的使用权作为联营条件,也就是说土地可以作为联营,可以合办企业的一个条件。
但是1988年修订《土地管理法》第2条第四款规定,国有土地和集体所有的土地使用权可以依法转让,当时已经留下一个口子。但1998年的《土地管理法》的第43条规定,任何单位和个人进行建设需要使用土地的,必须依法申请使用国有土地,国有土地才可以使用。第63条则规定,说农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者是出租,用于非农业建设,所以使得范围大大缩窄。这意味着国有企业、城市集体企业和其他投资主体需要使用农村集体土地的必须由县、市、政府将其收为国有。然后国家再通过出让或者划拨的方式,使得土地使用权转移过去。所以1998年的《土地管理法》是一个分界线,使得农村经营性建设用地的使用权入市、流转的空间是陡然的收缩,也是乡镇企业在九十年代末走向衰败的一个重要的原因。
第二次是2004农用地转用的年度计划实行指令性管理,使得农用地转用为集体建设用地的可能性是大大降低的。在1986年的时候规定是比较宽松的,1998年的规定通道仍然是打开的,比如说1998年修改的《土地管理法》第60条规定,农村集体建设组织使用乡镇土地利用总体规划确定的建设用地兴办企业,或者与其他单位个人以土地使用权入股联营等形式共同举办企业的,应当持有关批准文件向县级以上地方人民政府土地行政主管部门提出申请。
也就是说这样仍然可以使用土地,但2004年实行了指令性管理,2004年的一个标志是_《关于深化改革严格土地管理的决定》,这是_国防2004 28号明确规定的,说要实行农用地转用的年度计划的指令性管理。之后土地指标成为宏观调控的一个重要的工具,所以土地财政、土地政治,所以在银根之外又多了一个地根,作为工具,来控制_的经济形式、社会形式。2004年之后,依法想新增农村集体建设经营性用地的可能性是微乎其微的。
(二)农村集体经营性建设用地特征
我们需要认识一下农村集体建设用地在近些年它的主要的特征。特征主要是有如下两个主要的方面:一个是从使用权取得看存在大量的模糊地带。一个是从土地的使用权的权能看,与农用地、国有建设用地的差异比较大。总体上来说农村集体建设用地具有集体所有、集体使用这样一个特征,这是针对经营性建设用地的,和集体所有成员使用,这是宅基地这样一个特征。
在土地使用权的取得看是一个大量的模糊地带,体现为对农村集体经济组织兴办乡镇企业,占用集体所有制的耕地,特别是兴办乡和村集体企业占用村民小组的耕地,是否实行有偿使用,使用年限多少,没有明确规定。对个体私营企业取得土地使用权同样缺乏明确规定。所以当时土地使用是比较混乱的。在当时历史条件下,乡镇、村集体兴办企业往往是无偿、无限期的占用农村的土地,实际上是一种平调。这种平调在当时没有引发矛盾,但是在后期的转制和处理土地资产上是一笔糊涂帐,难以处理。
从土地使用权的权能看,与农用地、国有建设用地的差异是比较大的。因为集体建设用地的使用权规定是不得出让、转让、出租和抵押,几乎只能是集体所有、集体使用,对外是没有外延性,也很难入市。这种“划地为牢”式的这种土地资源分配与市场配置资源的一般的规律 ……(未完,全文共14187字,当前仅显示3374字,请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿:农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革及试点案例分析(下)》