形势与政策讲稿

目录/提纲：……
一、讲授我国当前反腐面临的形势
二、分析我国社会存在腐败现象的原因
三、阐述我国反腐所采取的措施及成果
四、探讨未来反腐的政策措施及思路
一、中国转型期腐败状况透视
（一）中国转型期腐败的特点
（二）如何评价当前的反腐形势
二、中国转型期腐败的成因
（一）激励机制上的缺陷
（二）机会结构的畸形发展
（三）约束机制的缺陷
三、探索反腐新路：从理论到实践
（一）采取一系列重大举措，改进公职人员行为的激励机制
（二）推进制度创新，消除腐败行为产生的机会和条件
（三）健全法制加强监督，强化公职人员行为的约束机制
四、制度创新反腐败的政策建议
（一）积极推进治理结构变革
（二）以善治为目标推进政府改革与创新，完善防治腐败的制度安排
五、履约监督机制《公约》规定设立缔约国会议，负责监督《公约》的实施
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形势与政策讲稿
中国当前腐败问题及防治对策
中央编译局当代马克思主义研究所所长 何增科

主要教学目的：让学生了解当前反腐斗争的形势以及中央所采取的措施和取得的成效；正确认识腐败问题产生的原因；培养用全面的、历史的、发展的观点看待腐败问题的能力，既能看到反腐倡廉建设取得的明显成效，又能看到反腐败斗争的长期性、复杂性、艰巨性；对未来如何进一步推进反腐斗争进行分析探讨。

课程主要内容：
一、讲授我国当前反腐面临的形势
二、分析我国社会存在腐败现象的原因
三、阐述我国反腐所采取的措施及成果
四、探讨未来反腐的政策措施及思路
改革开放以来，中国社会就一直处于深刻的转型过程之中。从传统的计划经济向社会主义市场经济_的转型是当今中国最重要的转型，这种经济转型的顺利进行，加速了中国的现代化进程，促进了中国从传统社会向现代社会的转型。转型期的中国在经济增长、人民生活水平提高、综合国力增强等方面都取得了举世瞩目的成就，但不容否认的是，在转型过程中也出现了一些严重的社会和政治问题。腐败问题就是转型期中国所面临的一个十分突出的问题，目前公众对这个问题的关注程度在众多社会政治问题中排在非常靠前的位置。本文将对中国转型期腐败的现状、成因，党和政府探索反腐新路的历程，以及制度创新反腐败的政策选择等问题进行阐述并提出自己的见解。
一、 中国转型期腐败状况透视

（一）中国转型期腐败的特点
腐败的定义尽管众说纷纭，但国内外学术界比较普遍接受的腐败定义是滥用受委托的公共权力谋取私人利益的行为，这一定义通俗地说就是以权谋私。根据这一定义，腐败行为的构成要素有五个：一是腐败行为的主体，通常是公职人员；二是腐败行为的动机或目的，通常是追逐私人利益；三是腐败行为的手段，通常是凭借机构或职务上的便利；四是腐败行为的方式，通常是非规范地运用或滥用公共权力；五是腐败行为的后果，通常是公共利益或公民权利受到侵害。目前被中国有关部门归入消极腐败现象范畴的现象包括四大类：（1）国家工作人员的职务犯罪特别是其中的经济类犯罪；（2）部门或行业性以权谋私侵害群众利益的各种“不正之风”；（3）利用公款进行的奢侈性消费和铺张浪费的不正之风；（4）党员干部腐化堕落道德败坏行为等。将腐败行为区分为腐败犯罪行为和一般性的不正之风是消极腐败概念的一大特色，而同时被归入这一范畴中的种种腐化堕落道德败坏行为如不涉及权钱交易、权色交易等则不属于严格意义上的腐败现象。
中国在_转换过程中，其上述腐败行为与现代市场经济国家相比，既有相同的一面，也有不同的一面。
具体来说，中国转型期腐败行为的主体既包括公职人员个人，同时也包括公职人员所在单位甚至部门或行业。所谓单位犯罪、部门或行业性以权谋私的不正之风等就反映了腐败行为主体的集团化特征；腐败行为的动机或目的，既包括个人利益或小集团利益，也包括单位利益、地方利益和部门利益等局部利益，所谓公贿、单位犯罪、“跑部钱进”等行为追逐的就是这种超越纯粹意义上个人利益的局部利益；腐败行为的手段，既包括利用担任公共职位的职务上的便利，同时也包括支配公共资源的职务便利以及利用职能部门的机构性权力的便利，来追求私人利益；腐败行为的方式，既包括违反法律或党纪政纪而滥用公共权力谋取私利的行为，更包括大量在合法外衣掩护下以权谋私的行为，后者违反的是公认的道德规范，所谓“乱收费、乱罚款、乱摊派”和公款消
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过程。主观测量法作为对民意的一种反映，适合于对各个地区或部门的腐败程度的总体评估，客观测量法则适合于分析政治腐败程度的发展演变过程和规律。
根据透明国际对各个时期我国腐败状况的评价，在改革开放初期即1980—1985年期间，我国的清廉指数为5.13，属于轻微腐败国家。到了1993—1996年期间，我国的清廉指数降到了2.43，表示腐败程度加深。最近几年，我国清廉指数逐年回升，2011年，我国的清廉指数回升到3.6。我国近年来腐败指数有所好转，这表明我国从源头上预防和治理腐败的努力取得了一定的成效。中国国家统计局的民意调查结果显示，2003年至2010年，中国公众对反腐败和廉政建设成效的满意度平稳上升，从51.9%提高到70.6%；公众认为消极腐败现象得到不同程度遏制的比例，从68.1%上升到83.8%。但总的看，腐败现象仍处于高发多发的相持期，形势仍很严峻。
运用客观测量法衡量腐败的程度，也在很大程度上印证了上述事实。反腐败成果的有关数字可以在一定程度上反映出腐败的实际程度，尽管在已查处的案件和实际发生而未被查处的案件之间尚存在一个腐败“黑数”，这个腐败“黑数”到底有多大一直是一个争论不休的问题。据中纪委监察部发布的统计数字，2011年，全国纪检监察机关共接受信访举报1345814件（次），其中检举控告类960461件（次）。初步核实违纪线索155008件，立案137859件，结案136679件，处分142893人。其中，给予党纪处分118006人，给予政纪处分35934人。其中处分县处级以上干部4843人，移送司法机关的县处级以上干部777人。通过查办案件，为国家挽回经济损失84.4亿元。这反映了我国党和政府在查处腐败案件方面所取得的辉煌成就，同时也从一个侧面反映了转型过程中腐败现象仍处于高发阶段。
对于当前反腐形势的评价，中央纪委秘书长、新闻发言人崔少鹏曾用“三个并存”加以概括：一是成效明显和问题突出并存。改革开放特别是党的十六大以来，我们党坚持把党风廉政建设和反腐败斗争纳入党和国家工作大局中来谋划和部署，大力推进惩治和预防腐败体系建设，加大从源头上防治腐败工作力度，党风廉政建设和反腐败斗争方向更加明确、思路更加清晰、措施更加有力、成效更加显著，为党和国家事业发展提供了有力保证。同时，当前党风廉政建设和反腐败斗争仍然面临一些突出问题，权力集中部门和岗位腐败案件依然多发，资金密集领域和行业商业贿赂、内幕交易等现象严重，土地和矿产资源领域腐败现象易发多发，监管薄弱领域违纪违法问题突出，一些群众反映强烈的问题屡禁不止。这些问题，有些是经过长期整治仍未得到有效解决的痼疾，有些是新形势下出现的新问题，危害严重，影响恶劣。二是防治力度加大和腐败现象易发多发并存。这些年来，我们党坚持治标和治本两手抓、惩治和预防两手硬，一方面加大惩治腐败工作力度，严肃查处了一批大案要案，严厉惩治了一批腐败分子；另一方面加大预防腐败工作力度，通过加强教育、完善制度、强化监督、深化改革，努力从源头上铲除腐败现象滋生的土壤。但与此同时，这些年我国发展迅速，社会经济活动急剧增加，一些地方、部门和领域腐败现象仍然易发多发，尤其是腐败活动向一些关键领域_、向一些社会领域扩散，传统领域腐败案件居高不下，教育、医疗、社会保障、环境保护等领域腐败案件逐渐增多，腐败案件类型、性质和作案手段等出现新变化，等等。这既反映了我们查办案件工作取得的成效，也从另一个方面反映了腐败现象仍然易发多发的现状。三是群众对反腐败期望值不断上升和腐败现象短期内难以根治并存。这些年来，反腐倡廉一直是社会关注的热点问题之一，人民群众对党风廉政建设和反腐败斗争的关注度和期望值不断提高。但同时，由于当前我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，处于经济_深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化和各种社会矛盾凸显的历史时期，各方面政策法规、_机制还不健全不完善，滋生腐败的土壤仍然存在，党员干部队伍自身素养也存在一些不足，腐败现象在短期内还难以根治。
二、 中国转型期腐败的成因
对中国转型期腐败的成因，人们可以从不同的视角来加以分析和研究。概括起来，观点主要有八种：（1）政府干预市场导致寻租活动高涨和腐败猖獗；（2）权力失监导致腐败；（3）现代化导致腐败；（4）价值失范道德约束乏力导致腐败；（5）强国家弱公民社会的非均衡造成腐败；（6）低薪导致腐败；（7）从事腐败行为的高收益低风险诱发更多的腐败；（8）公民和政府之间委托——代理关系中由于信息不对称而产生的激励和监督机制缺陷加剧了官员腐败。
这些观点都以各自的方式同制度的因素联系在一起。因此，笔者拟从新制度主义的角度来分析转型期政治腐败的成因。
新制度经济学家诺斯等人建立了制度——个人选择——经济和社会结果的分析框架，在这一框架中，制度型塑着个人选择，而经济和社会结果则是无数的个人行为汇合起来的结果。在这里，制度通过影响人们对各种行动方案的成本和收益的计算而最终影响个人选择。
新制度经济学的上述分析框架，为我们研究中国转型期的腐败和反腐败问题提供了一个十分有用的视角。我们知道，腐败是公职人员及其工作单位运用公共权力和公共资源谋取私利的行为。按照新制度经济学的观点，它实际上是公职人员（包括自然人和法人）和那些参与腐败交易的人，在追求个体利益最大化的自利动机驱使下，经过成本和收益的计算后所作出的一种合乎理性的选择，而制度通过影响个人对成本和收益的计算而最终影响着个人选择。如前所述，当前中国腐败现象仍处于多发易发阶段，这说明目前中国的腐败已经不是一种个别的、偶然的现象，有相当一部分公职人员选择了通过腐败的方式来满足个人的利益和要求。
（一）激励机制上的缺陷
现行的制度结构和制度安排在激励机制上的严重缺陷成为腐败行为得以流行的一个重要原因。这种激励机制上的缺陷主要表现在以下几个方面：（1）公职人员工资性收入水平长期偏低，以及收入分配中的平均主义等，不利于调动他们的工作积极性；（2）各级政府预算行政经费拨款普遍留缺口和容许党政机关及群团和事业单位创收改善职工福利的政策，以及长期以来形成的单位_导致众多单位利用自身的权力和资源逐利行为的猖獗；（3）寻租行为比起诚实劳动和直接的生产经营活动更容易发财致富，导致寻租行为的盛行。
在改革开放的过程中，中国社会各阶层利益分配格局的传统均衡状态被打破，而与现代市场经济_相适应的新的利益分配格局的均衡状态尚未形成。在利益分配格局的大调整中，公职人员首当其冲地受到影响。利益分配机制和格局的剧烈变化，对公职人员个人的影响主要表现在下述几个方面：一是公职人员的工资性收入与其他社会阶层特别是新富起来的社会阶层相比明显偏低。在改革开放初期，我国公务员的工资收入在全国15个行业中排名处于第7位，大致相当于全社会的中等水平。1988年跌到排名13位的最低点。从1989年以来，经过多次加薪，到2000年，我国党政机关和社会团体人均工资在15个大行业中的排名上升为第8位，考虑到公务员的整体素质高于企业职工，公务员工资水平仍然明显偏低。需要指出的是，经过2006年开始的公务员工资制度改革，公务员的工资水平有了较大提高。行业之间工资收入差距越来越大。据国家发展改革委的有关资料，1990—2002年，平均货币工资收入最高最低行业的收入之比由1.76∶1扩大到2.99∶1。2002年以后，受行业门类划分的影响，平均货币工资收入最高与最低行业的收入之比进一步扩大到2003年、2004年和2005年的4.63∶1、4.60∶1和4.88∶1。近年行业收入差距稍有缩小，但2010年最高与最低之比仍为4.2∶1。如进一步将垄断性行业中高收入人群的工资外收入和福利考虑在内，差距将会更大。垄断性行业享受的高工资、高福利在公务员中产生了严重的不公平感。二是单位内部工资性收入和福利性收入的分配仍是按照平均主义方式进行。不同级别公务员之间工资差距太小，最高工资标准与最低工资标准的比例仅为6.4：1（理想的目标应当是10：1甚至更多），而工资以外福利性收入基本上是按照平均主义方式发放的。三是同一地区不同单位间公职人员收入差距不断扩大。这种利益分配机制和格局使公职人员面临的激励机制严重扭曲，不少公职人员产生相当严重的相对剥夺感和挫折感。偏低的工资性收入和平均主义收入分配方式，以及单位间收入差距的扩大，使公职人员在很大程度上失去了忠于职守、勤奋工作的动力，并促使其中许多人产生在国家和单位提供的收入之外另行开辟收入来源的强烈冲动，而通过以权谋私的腐败行为增加自己的收入已经成为许多公职人员的一种重要的行为方式。四是在_转换时期，由于_改革尚未到位，公职人员所在工作单位乃至整个部门或行业所面临的激励机制也存在着严重的扭曲。这种激励机制的扭曲主要表现在以下几个方面：（1）各级地方政府在给机关事业单位行政经费预算拨款时预留缺口的做法，迫使各个机关事业单位努力开辟新的财源；（2）为机关事业单位创收谋福利开口子的做法，如允许通过机关工会创收等鼓励各个机关和事业单位从事各种赢利性活动；（3）一些地方政府对职能部门创收采取财政提成的政策或做法，或强令职能部门承包市政工程的做法，都进一步助长了各单位在利益驱动下，以单位为主体的经济犯罪和部门或行业性以谋私的腐败行为。
在从计划经济向市场经济转轨的过渡时期，由于市场机制和法律制度都非常不完善等原因，非国有部门、非公职人员及地方政府所面临的激励机制也存在着严重的扭曲。这种激励机制的扭曲主要表现在两个方面：一是对于非国有部门来说，由于市场缺位和市场机制不健全，与寻求直接的生产性利润的活动（简称寻利行为）比起来，寻租行为在实现收益最大化方面要更加便捷；二是对于非公职人员来说，由于经济管理和法制建设滞后，通过非法手段致富比起劳动致富要更加容易；三是对于地方政府来说，由于资金分配中的计划_以及政策优惠等非经济因素在发展经济中仍然发挥着重要作用，向上争取资金、政策等种种优惠手段成为发展本地经济的便捷手段。“跑部钱进”占去了一些地方领导相当大一部分工作时间，驻京办事处成为“跑部钱进”的大本营。这些都助长了非国有部门、非公职人员乃至地方政府向掌握资源分配权官员行贿的冲动。
（二）机会结构的畸形发展
在_转换时期，现行的制度结构和制度安排的缺陷，为腐败行为创造了大量的机会和条件。腐败行为机会结构的畸形发展成为转型期腐败猖獗的一个重要原因。根据近年来中纪委全会的工作报告和最高人民检察院的工作报告，我国目前所流行的腐败形式可以概括为以下10种，每种腐败形式的流行背后都有着深层的制度性原因：（1）“一把手腐败”：主要是指党政主要领导干部和国有企业厂长经理的腐败。一把手腐败的流行，反映出现行领导_和权力运行机制中权力过分集中、缺乏有效的监督制约、缺乏透明度等弊端；（2）用人腐败：具体表现为跑官要官、买官卖官等行为，它彰显出现行干部人事管理制度在干部任用上缺乏民意表达机制和“由少数人选人，在少数人中选人”的弊端；（3）行政执法和司法腐败：主要表现为贪赃枉法、徇私舞弊、办“人情案”、“关系案”、“金钱案”以及乱收费、乱罚款、乱摊派等，究其根源在于现行执法和司法_既缺乏必要的独立性又缺乏必要的监督的弊端；（4）公贿：它是指下级政府及官员为办公事用公款贿赂上级政府部门或官员的行为，如“跑部钱进，_送宝”及对上级检查团接待规格上的竞相攀比行为等。公贿的流行，深层原因在于现行政府间管理_财权和事权过于向上集中的弊端；（5）基层_腐败：主要是指一些乡镇_和村级组织为黑社会恶_所把持，成为他们欺压百姓敛财自肥的工具。基层_腐败说明现行政治_中基层权力获得和运用机制规范化程度较低；（6）审批性腐败：即利用行政审批权从事权钱交 ……（未完，全文共34929字，当前仅显示6282字，请阅读下面提示信息。收藏《形势与政策讲稿》）