干部学习课件：机关公文写作与处理

国家机关公文写作与处理
赵国俊
中国人民大学教授、博士生导师

前言
这堂课要讲的内容，主要是国家机关公文写作与处理。大家非常清楚，公文是我们国家机关工作人员，在日常工作当中使用频率非常高的一个管理工具。有效地掌握相关的知识，养成我们公文写作方面的能力，对于我们每一个国家机关工作人员来说，是一个非常重要的事情，今天，我们就用大约三个小时的时间，来向大家介绍一下，有关公文写作、处理方面的一些基本的知识、基本的要求和公文处理的一般的过程，我要讲的主要是两个问题。
一、机关公文质量标准
第一讲，我们要讲的是：机关公文质量标准。机关公文的质量标准，这一讲当中我们主要讲的基本内容，就是我们汇总了我们国家党政军领导机关对公文质量的一个总体要求，我把这个总体要求做了一个概括，一共有十点。我这一讲主要是讲这十点，每一点是两个字，一共是二十个字。我这一讲就将二十个字。
我们大家知道，公文的质量在一定意义上，就是我们机关处理工作事物的质量，事物的质量应该说是机关工作的生命，所以我们应该了解公文的质量标准、质量要求，并且掌握相关的规范性要求、掌握相关的一些方法和技巧，我这一讲主要就是涉及这样一些基本的内容，好，我们开始入正题，刚刚我讲了，我把公文的质量标准做了一个概括，我们要讲二十个字，一共十点。
1. 合“法”
第一点，是这样两个字：合法。我把 “法”加了个引号，就是说我这里所说的 “法”并不是一般意义上的法律、法规、法令，比这个范围要宽，实际上，这个“法”的概念，就是包括国家的法律、法规、_各种方针政策还有上级的指示和相关的规定，或者换一句话说，我在这所说的法，就是效力等级比你高的公文，都在我这个法的范围之内。那么我们这两个字的内涵，就是要求大家在写公文、处理公文的过程当中，要保证公文的内容、形式、程序手续，这三个方面都要合法，都要合乎法律、法规、法令、_方针政策，合乎上级的指示和有关的规定。为什么我们把合法。作为第一位的质量标准质量要求？，因为大家非常清楚，制发公文的行为本身，就是一个法律行为。我们之所以需要制发公文，主要的是要达成我们的一个特定的管理的目的，管理的目标，这个目的、目标，就是要追求实际的结果，就是要使公文能够具备这样一种影响。这种影响，我们叫它“执行效用”。
执行效用，也就是说我们发文件的目的就是为了让公文产生执行效用，这种执行效用就是公文对对方工作行为的强制性的影响，就叫执行效用。就是说我们制发公文的目的就是要追求这样一种影响，也就是要强制的影响对方的工作行为。那好，公文是一个管理的工具，好的工具一定能够有助于达成我们管理的目的、管理目标。好的公文必须具备这样一种影响，也就是要具备对对方工作行为的强制性的影响，强制性的一种约束力，我们在写公文的过程当中为了保证我们的公文是有效的，是有用的，是优质的，就必须注意到这样一点，要使你的公文具备执行效用具备对对方工作行为的强制性的影响，你自身必须合法。因为我们大家知道，法从来不单方面保护任何事物，只有你的内容、形式和相关的程序手续符合法律规范，法律才会保护你，否则得话可能不仅不保护，可能还是制裁的对象，那么为了保证我们公文的有效，我们必须坚持合法，必须坚持合法，只有如此，我们的公文才能真正的具备我们所预计的那种影响力，能够达成我们的工作目标，工作目的。
（1）内容的合法性
在我们讲到的三个方面当中无论从内容到形式还是程序手续都必须符合相关的规范、相关的要求，在这里我们特别首先强调内容的合法性。，内容的合法性是公文有效性的一个重要的前提条件，如果我们的公文内容不合法，和法律法规、规章、上级的指示，相关的规定抵触，那就意味着你的文件没有法律效力，不受法律的保护，我们在这方面首先要引起足够的注意。但是在实际上在我们机关处理公文的过程当中，在内容上出现违法违纪的现象不是个别的，具有一定的普遍性。
比如说，大家来看下面的例子，如果我们对《宪法》的相关的规则有了解，就非常地清楚，这个文件不用看内容，这个文件的标题就告诉了我们，这个文件是违法的，因为中华人民共和国宪法当中没有民族自治乡的建制，只有民族乡，而没有民族自治乡，民族乡和民族自治乡是截
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心的、共同涉权的问题如果需要对下行文的时候，必须经过协商一致以后再对下行文，如果双方不能取得一致，必须经过上级机关仲裁以后再下行文，不允许各自分别按照自己的意见对下行文，这条具体的程序规则主要是为了维护我们政令的一致性，政令的有效性。但如果不遵循这样的一个规则就非常容易削弱我们整体的行政效能，影响到工作的有效性，特别是会使我们很多的行政相对人拿到政府机关相互对立的规则，造成无所适从，给我们的社会管理增大成本，增加损失。比如说，我们在大屏幕上举的这样一个例子，某一个省它的商务局和省的技术监督局就双方权限范围之内的政策的问题经过多次协商，达不成一致的意见，一个月以后，他们各自就这方面的政策方面的规定分别向自己的下属单位行文，强制下属单位执行自己的意见，这种做法就是典型的涉权不商。
而我们的规则是涉权必商，通过涉权来协商，维护我们整体的行政效能，维护我们组织规则的有效性，所以希望大家在处理公文的过程当中，要有强烈的程序意识，要自觉遵循相关的程序规则，这样，既使我们的公文质量得到维护的同时，又维护了有关领导的权利，也维护了我们具体工作人员的利益，避免去承担本来不应该承担的责任，这就是我们讲的第一个方面，叫合法。
2. 求实
第二点还是两个字叫“求实”，求实就是实事求是的原则，在我们公文过程中的一个具体的体现，一个具体的要求，这两个字的内涵包括这样的几句话。
（1）内容从实际出发
首先，要求我们公文的内容要从实际出发，要有切实的客观针对性，要有利于解决实际问题。实际上这里面包含三个“实”，这三个“实”总体的精神就是要求我们要克服文牍主义，特别是要禁绝一纸空文，也就是古人所说的“具文”，没有任何实际价值，对实际工作没有任何推动的公文当然是质量最差的公文。因为我们的公文就是要解决实际问题的，如果它对解决实际问题没有帮助，没有注意就没有存在的价值，它就绝对不是好公文。但在这方面我们有一部分公文或多或少的、或轻或重的存在类似问题。
比如说有些主管防火的部门，_一到入冬的时候气侯很干燥，他们可能就把去年的防火的通知拷贝一份，忘了今年是2005年了，把2004年的文件就再发一遍。至于说下级单位当中有哪些新的火灾隐患，下级单位有没有相关的财力、能力购置你所要求它购置的防火器材，相关的人员队伍有没有条件做完整的配备这一系列的问题都不去做任何调查研究，就匆匆忙忙地发出这样一纸公文。这种公文当然对我们实际工作的有效通过的有效性非常非常有限，甚至有可能造成我们工作失误的根源。所以这个“实”首先要从实际出发，有客观针对性，要有助于解决实际问题，这是“求实”当中的第一个方面的要求。
（2）忠实地反映情况和问题
第二个方面的要求，也就是第二个“实”，也就要求我们忠实地反映情况和问题，不做任何的夸大、缩小和虚构。因为我们大家知道，公文是一个机关郑重意志的表示，它对这种表示承担法律责任，同时收受公文的这一方要受你的公文内容的强制的影响。我们如果在公文当中有夸大、有缩小、有虚构，也就是说不能真切地、忠实地反映情况和问题，就非常可能让别人以假当真，给上级机关的政策制定带来严重的损害，给下级执行这些政策，执行相关的规定带来一系列的困难、障碍和问题。所以我们要有非常强的意识，在我们的公文当中一定要忠实地反映情况和问题，不能做任何的虚构、夸大和缩小，因为这些东西都是非常非常有害的，我们对公文的内容，对对方工作的影响是直接的、是强制的，任何疏漏、任何虚假带来的危害都是巨大的。所以我们应该引起足够的注意，特别是我们应该注意到在公文当中有些失实它所造成的法律后果几乎是无法弥补的。
比如我们举一个离我们行政机关稍微远一点，但是实际上很典型的一个案例。有一个法院，它在审理一个案件的过程中，就出现过这样一个失误，本来这个案件审理得非常好，很清楚，但是到最后，在法庭上念判决书的时候，被告的辩护律师三次举手要求审判长终止判决。他的理由是什么？他就从听众席里请了几位，让这几位见证被告有几只手，也请当庭的审判人员见证被告有几只手，最后请审判长念判决书的第三页倒数第八行，就是我们大屏幕上演示的这句话：“被告用两只手掐着被害人的脖子，同时用另外一只手猛击被害人的太阳穴致死。”这就是一个严重的失实，如果被告没有第三只手就做不了这个案子。你根据这样一个事实要执行死刑，那当然就是草菅人命，这就是错案，最后的结果这个案件被列入当地的第一号错案，相关的责任人受到处分。
那就是说这种失实的表述在很多时候，它也会受到法律的保护，它的这种影响对你来说就是负面影响，当然这是你绝对不需要的，不追求的，但是在法律面前人人平等，在法律面前任何人做出的承诺，做出的表示都要承担相应的责任，当然这个结果绝对不是法庭，绝对不是执法过程中执法这一方所预计的，所期望的。
（3）判断要合乎实际
这是一个实，再一个求实的内涵是“判断要合乎实际”。在公文当中我们可能会直接对一个事物的性质、状态做出直接的判断，有的时候我们不需要做直接的判断，而我们提出的方法、措施就是基于这种判断做出的，所以在公文当中都是要对相关的事物的性质和状态进行判断，当我们在进行判断的时候，要注意体现这样一种精神，一定要合乎实际，如果不合乎实际，凭着我们主观的想象去臆想、去臆断就会给工作带来严重的失误，严重的损失。在这方面特别要引起我们的注意。
有些机关之所以辛辛苦苦制发了一个公文，本来是影响力很大的公文，但是最后被上级机关明令撤销。大家知道公文被撤销就是《公文处理办法》当中所写的这句话：“公文被撤销视作自始不产生效力”。如果公文因为各种各样错漏被上级机关撤销就意味着这份文件从制发的那天开始它就没有法律效力，就不是正式公文，依据这份公文实施的所有行为都不是合法行为，都不受法律保护。相反有可能你会因此付出这样的代价，要承认你的行为无效性并且承担相应的经济的、法律的、行政的责任。
举个例子说，如果依据你一份公文做出这样一个规则，要实施行政处罚，比如说要对相对人实施罚款，这个文件我是十年前发的，已经对行政相关人实施这种罚款，累计数额假定已经有30亿了，如果文件被撤销，这30亿都视作无效罚款，就是不该罚没的款项，这个罚款的行为本身是无效的。甚至按照国家《赔偿法》相关规则不仅要清偿这30亿，甚至可能还会要根据《赔偿法》规定和有关规则还要再补充赔偿相关的损失。所以公文被撤销是一个非常严厉的处置，如果我们的判断不合实际，没有客观的根据，是一种主观的臆想、臆断，它最终的结果就是这样的一种结果，你的文件不仅没有效力，而且会被撤销，会给你带来一系列的问题，一系列的麻烦。就是判断要合乎实际。
（4）解决问题的方法要切实可行
最后一个“实”就是解决问题的方法措施要切实可行，要具有可操作性。因为我们大家知道公文整体上没有欣赏的价值，人们制发公文主要不是供欣赏，是为了解决实际问题，是为了能够克服存在的困难和障碍，有效地去实施相应的一些管理行为、工作行为。那么我们在公文中都是要直接地或者是间接地涉及解决问题的方法和措施，那么为了保证我们公文有效，我们必须要坚持这些方法、措施的可行性，让我们的公文不仅可以看，可以读，更重要的是可以去做，这样来实现公文的价值。
我们在实际工作中特别要这在方面要注意，而我们在相关的一些具体单位的工作实践当中，这方面还是存在一些问题。也就是说有一些文件、有一些公文它自身只能读，不能操作，没有实际的操作的意义。比如说有一些机关在制发规范性文件的时候引用这样的字眼“原则上如何如何”，“一般如何如何”。如果我们写的是一个指导性的文件，就是给自己的下级指引一个方向，提供一个方法的选择的时候，为了避免一刀切，我们可以说“原则上”、可以说“一般如何如何”。在规范性文件上应该确定无疑，不该用这种“原则上”、“一般”这样字眼来修饰我们的规则，否则这个文件就不会被实施，政策就不会有真正的操作的意义。只要我们制发文件的目的就无法达成，所以要应该坚持方法措施的切实可行性。
为保证这些措施可行，就应该注意，这些措施应该是合法的、合情理的，能够做得起来的，而且有资源保证，能够做得成的。
像这样一个例子在我们工作中就应该禁绝，就应该避免。有一个单位本来是一个行政机关，做了改制之后变成了一个行政性的公司，为了能够按照新的机构性质的财务制度来运行，对相关的部门提一些要求，请对方尽快和它清理旧账，给一个时间的限制，一个建议的时间限制还是合理的，还是可以的。但是不能写成现在的这种写法：“凡与本司有未了经济事宜的单位务必于某年某月之前来本公司办理，逾期概不负责补办”，我们大家知道这句话不合情、不合理、也不合法。因为经济事宜不能单方面说废除就废除，单方面说不再办理就不再办理，这是为法律所不允许的，为经济交往的一般规则所不允许的，也为我们的常情常理所不允许的。这个措施它实际的效果非常非常的差，不仅没有达到它的目标，还给它带来的一系列的问题，甚至损害了这个单位的声誉。这是第二点，要求实。
3. 合体
第三点还是两个字，就是要“合体”。“合体”主要是两个方面的意思。
第一层意思就是我们所说的“合体”就是文体要正确，也就是说要符合公文的特定样式，因为样式是国家有规范的，我们就要符合规范，使你的公文是公文，像公文，别人拿过来之后就认为是公文，它就能够发挥公文的作用。第二的意思就是，“合体”指的是语言的表达、词语的运用要得体，要符合特定的场景、特定对象的特定需要。
我们首先讲第一的方面就是文体要正确。文体指的是文章的样式，我们做公文，特别是今天我们在做公文，绝大多数还是在写文章，那它就要有一个文章的样式的归属，公文到底是什么样式的文章？它有哪些特殊的讲究？在中华人民共和国政务院1951年的时候颁发的《公文处理暂行办法》当中，对中国行政机关公文的文体做了一个统一的规范性的要求。这个要求当中的实际含义就是我在大屏幕当中概括的这一句话，它的意思就是说要求你以语体文为原则，写成一种特殊的应用文。这种应用文兼有议论文、说明文、记叙文的一般特点，我们大家知道，我们现在日常生活当中特别在交际中所使用的各种各样的文体，各种各样的文章都有特定的文体的归属，这种文体基本上都不是用国家法律的形式来确立的，只有公文这种特殊的应用文被国家用行政法规的形式予以规范。要求你必须写成这样一种范式，按照这样一种范式的结构，就要写成应用文，符号体系必须用现代汉语的书面形式，白话文、语体文就是现在汉语的书面形式，一定要用现代汉语的书面形式来写你的公文，而要写成一种特殊的应用文，因为时间关系我们不能再做具体的解释。我想大家更关注的是这种文体到底对我们有哪些方面的要求。
那好我们就来介绍一下公文这种特殊的应用文到底对我们在写作过程中有哪些要求，我们怎样做才能写成国家要求的这种样式，符合特定的规范性的要求。
首先，就是文体要求我们要直接表意，不渲染，不用曲笔。公文它所表示的意思就在字面上，我们不需要别人去猜，也不允许别人去猜，字面上表达的意思就是我们要表达的意思。它所使用的表达手法主要是直接表意的手法，不允许你去渲染。比如说对环境、对气氛做一些渲染，做一些烘托，在一般的文章中可以，在公文上是不允许的，没有效用，它会给对方带来误解，给对方带来认识上的模糊，这是公文所不需要的，特别注意不要用曲笔，也就是那种间接的表达手法，在公文当中都是排斥的。
在我们平时从小学、中学到大学，在写作课当中老师讲的有一些写文章的要求，一些讲究可能在公文上就已经不适用了。我们可能在讲写作文的老师，在小学、中学、大学都会讲我们的结尾一定要注意言止意不尽。话说完了，意思不能完，要追求给对方有一个广阔的、丰富的联想，追求那种余音绕梁，三日未绝的效果。这是在文艺题材的文章或者我们熟悉的那种所谓记叙文的写作上是可以用这种结尾的，在公文上不能用，公文上必须言止意尽，直接表意，话说完了什么意思都没有了。如果我要再有别的意思，我再写另外一篇公文，在这里不做暗示，不给你一个不受控的联想的范围，比如说我刚刚说到的结尾，有些人在写报告的时候可能喜欢于用这种所谓的发人深思，追求那种余音绕梁三日未绝的效果。
我就见过这样的公文，写一个调查报告，就是一个诈骗案件的调查报告，这个报告应该说本来写得很好，但是最后结尾的时候加了这样一句话：“在群众当中还有一些比我们反映更强烈的意见在此不详谈了”。文件本身就是机关派一个部分负责人到那边去查处一个案件，把事实弄清楚，把它的性质搞准确，提出一个给他处分的办法，是报告的功能，报告必有的内容，如果你用这样的结尾就动摇了领导的决心，你的意思可能是很明确的，就是说这个人实际上做的坏事比我们反映的可能要严重，但你为什么不把真切的情况写出来？你这样写的结果可能就是让领导无法下决心，只能再派第二个的调查组去把这个事情的真相原原本本、完完整整地搞清楚，再给他一个贴切的、实际的处分。当然这就不是我们公文所需要的，因为领导派你去，让你做调查，写这样一个报告就是为了达成这样一个目的，直接地认清事实，搞准了情况，界定清楚性质，然后给他一个贴切的、切合实际的处分。而这种公文、这种追求言止意不尽的公文结果就事与愿违。它会给我们带来困惑，带来认识上的不确定性，但这也不是公文的功能。这是一个方面要求直接表意。
第二个方面就是在公文中要表达那些对于解决你的实际问题，处置相关的事物有直接应用价值的事情和道理。不是所有的事情，所有的道理都可以写在公文上。为了保证公文的有效性，为了保证这种文体的规范，我们要求在讲事情，讲道理的时候，要考虑到它和你要解决问题的直接相关性，因为万物皆有联系，我们所要考察的主要是那些直接的联系，有直接应用价值的事情和道理，而不能离题万里，不能大海茫茫，把一些很空泛的道理，很一般的、不具有普遍性的、一般的事物通通都写到公文中来，这样的结果一个是使我们的公文不简明，再一个就是这种写法和文体规范严重不合，它会干扰上级的决心，让上级不明所以，让你自己的下属不明所以，所以应该注意坚持我们在讲事情、讲道理的时候要注意它的直接的应用价值、直接的有效性。
再有，这种文体要求我们不虚构、不夸张，追求本质到细节的全面真实。我们大家都清楚，写任何文章都应该坚持真实，要真切地反映客观的情况、客观的面貌。当然我们大家都知道，文艺题材的文章它的真实性的讲究主要是本质上的真实，而细节上恰恰不能和客观实际严丝合缝。如果是这样，文艺题材的文章的有效性，它的表达的效果，它的效用就会受到削弱。
李白 “燕山雪花大 ……（未完，全文共42720字，当前仅显示7684字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：机关公文写作与处理》）