干部学习课件：加强应急法制，构建和谐社会

目录/提纲：……
一、我国应急法制发展的基本的脉络
（一）应急法制是和谐社会的一个保健因素
（二）应急法制是近年来我国法制发展中的一个重要领域
（三）我国应急法制快速发展带来的启示
二、《突发事件应对法》的基本的制度创新
（一）立法目的、适用范围、应急_、应急主体
（二）应急立法的重要原则
（三）突发事件的事前预防与应急准备
（四）突发事件的监测与预警
（五）突发事件的应急处置和救援
（六）突发事件的事后恢复与重建
（七）突发事件应急管理的法律责任制度
……
加强应急法制，构建和谐社会
莫于川
中国人民大学法学院教授、博导

前言
同志们，大家好！我们现在开始上课！我们这一讲的内容是加强应急法制，构建和谐社会。它的副标题是在行使紧急权力过程当中如何有效的保护公民的合法权利。
大家知道，刚刚于2007年11月1日开始实行的《中华人民共和国突发事件应对法》系统地规定了应急法制的方方面面，是我国应急法律体系当中起着总体指导作用的龙头性的法律，成为我国应急法制快速发展趋向完备的一个里程碑，它将与其他的现行应急法律规范一道，在我国的社会生活当中发挥日益重要的制度规范作用。这部重要法律的出台促使我们在更加广泛的背景下更加深入的来认识党的十六大以来我国应急法制发展进程及其历史经验，更加准确的把握十七大召开之后我国应急管理和应急法制的新形势、新任务、新要求。
下面我主要分两个方面对这个问题加以介绍。第一个方面是我国应急法制发展的基本脉络；第二个方面是《突发事件应对法》它的基本的制度创新。那么我们今天这一讲以第一个部分内容为主，我们来做一些介绍，提供一些信息，供大家在工作当中加以参考。
一、我国应急法制发展的基本的脉络
那么第一部分，我们先介绍我国应急法制发展的基本的脉络。
（一）应急法制是和谐社会的一个保健因素
首先，我们要介绍一个观点，也是一个命题，那就是应急法制是和谐社会的一个保健因素。大家知道，和平与发展是时代的主题。凡是一个正常的公民、一个家庭、一个社会、一个国家都知道平安是福的道理，没有任何人希望发生突发事件，不管是哪个方面的，比如说自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和突发的社会安全事件，都不希望它发生。但是树欲静而风不止，天有不测风云，人有旦夕祸福。在我们的社会生活当中，这些突发事件往往是不期而至，会打乱、干扰我们的正常生活。实际上这种突发事件已经成为我们生活当中的一个组成部分，尽管是人们都不情愿发生的一个部分。那么在我们国家来说，由于我们的地域辽阔，地质气象条件特别复杂，各地各类的突发事件，特别是自然灾害事件是不断地发生。加上我们国家现在是经济快速增长期和社会转型的敏感期，那么利益冲突、制度摩擦、矛盾交织，还有问题的集聚带来了大量的风险，而且有些风险是非常大，也非常多的。突发事件发生以后还会产生一些连带问题，这些都难免不时发生。比如说我们以最近几年的情况为例，2003年发生了SARS这样重大的疫情，就是我们经常讲的非典；到2004年又是禽流感；到了2005年又是松花江水污染事件；到了2006年又是“桑美”的重大的台风灾害；2007年大家都知道的太湖的蓝藻的爆发导致的水污染，这些突发事件给我们正常的经济与发展带来了巨大的冲击，给人民群众的生命财产安全和国j-a全、集体利益带来了巨大的损害，甚至导致了公共危机，影响了_。
那么我们如何来提高处置突发事件，保障公共安全的能力，切实加强应急管理，妥善应对公共危机，就最大程度的来预防和减少突发事件及其造成的损害，有效的保护人民群众生命财产安全，这就考验并且锻炼着我们党和政府的危机管理能力和
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2006字，正式会员可完整阅读）……　
有关的应对危机的主管部门在工作当中感到很孤立，感到力不从心，这也是过去存在的一个很大的教训，叫做应急法制的实施环境不够理想。
那么这就是存在的一些问题和矛盾。那么过去存在的一些问题和矛盾我们已经感觉到了，需要认真的加以研究、加以解决。我们大家知道能否有效地应对危机，是否具有一种危机意识，是衡量执政党、人民政府的执政能力、行政能力的一个重要的标准，也是当代社会衡量我们建设法制国家、法制政府的一个重要的衡量的尺度。
（二）应急法制是近年来我国法制发展中的一个重要领域
进入改革开放转型发展的新时期，那么我们总结历史经验，并且针对现实国情，以_同志为代表的中央领导集体提出了实现国家兴旺发达和长治久安要靠法制的重要思想。以江泽民为代表的第三代中央领导集体确立了依法治国的基本方略，这些都为我们国家应急法制发展创造更好的思想条件。在这样一个基础之上，十六大以来，以胡锦涛同志为总书记的新一届中央领导集体审时度势、高屋建瓴，将危机应对能力及其法制保障力度作为评价执政党和政府的执政能力、行政能力的重要的标准，这样以此来加强建设，来应对危机，促使我们国家的应急法制建设进入了一个快速的发展时期。所以我们讲的第二方面的问题就是我国的应急法制是近年来我国法制发展当中一个重要的领域。
那么我们都知道，我国应急法制建设步伐过去长期陷入一种形式状态，甚至一度处于倒退状态，这种状况一直到改革开放之后才得到改观，出台了一些单行的应急类的法律法规、规章，初步建立起来危机管理_和机制，但是非常薄弱，存在很多空白，这一点我们前面这个部分已经提到了这样的一些经验教训和存在的问题和矛盾。那么这样的一些不足之处到了十六大以后，特别是到了2003年我们国家出现了非典危机，就是SARS疫情危机，就把它全面地爆发出来了。2003年我们全社会在抗击SARS疫情的这么一个艰苦奋斗过程中，我们的危机管理体系充分的暴露了它的内容过于单薄，_不够健全，权利保障，这是讲的私权利，就是公民合法权利的保障力度不足，法律规范非常零散等等缺陷，特别是如何加强完善应急法制就成为一个重大而紧迫的现实问题凸现出来。
正是因为这样的一种考验，一个契机，那么以胡锦涛同志为总书记的党中央总结过去的经验教训，实施坚强的领导和正确指挥，那么通过各级国家机关和全国人民的一致努力，成功应对和突发事件导致公共危机，保障了经济与社会的正常进行，维护了人民群众的利益和国家利益。那么经过这么一个过程以后，现在我们来看，SARS疫情带来的严重的考验和危机，我们成功的加以应对就成为一个重大的转折。那么这个转折使得我们的政府的危机管理能力受到了前所未有的重视和反思，那么由此也就开始了一个比较快的发展进程。那么在进入这个过程以后，我们非常明确的提出，编制应急预案是首先开始进行，逐渐的来健全应急管理体系，完善应急法律规范，就成为我们危机管理能力的重要举措。全社会都开始把应急法制的完善程度上升为评价我们社会进步、法制进步的一个重要尺度，这就是2003年非典导致的危机，全社会在党的领导下进行抗击这个危机的过程当中，这么一个契机带来我们的反思，带来我们一个思想进步，我们有了更明确的认识，以及采取了更加明确而且非常妥当的一个举措来加强应急法制。正是因为这样，我们从那以后加强应急法制的步伐是大大加快，也就产生了一系列的应急法制规范。本来应急法制规范在我们国家应当说是我们法制建设整个体系当中比较薄弱的一个环节，但是经过这么一个努力，经过几年来一种不懈的努力，现在已经成为我国法制发展比较快的领域之一，这是党和政府坚持以人为本、科学发展、社会和谐、崇尚法制、依法执政、依法行政的指导方针在应急法制领域的一个具体的体现。
那么我们还可以把这个话题通过更加具体的一些事件来加以介绍。回顾历史经验，我们都知道2003年5月国务院以前所未有的速度，只用了短短一周左右，我们就出台了《突发公共事件应急条例》，满足了应对SARS疫情的急需，这在我们国家行政立法的历史上是前所未有的，这表明了我们的高度重视，在这个方面我们投入了相当大的精力。那么到了2004年3月我们在现行宪法进行第四次修改的时候，将国家尊重和保障人权写入了宪法，还就紧急状态的事情作出了一种具体的规定，这也是我们应急法制建设一个重要的指导基础，那么这是一点。那么我们今后进行应急法制建设就有了一个高位界的宪法的依据。到了2004年的4月份，国务院又专门颁布了全面推进依法行政实施纲要，在这个重要的文件当中专门把建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和风险的能力作为转变政府职能，深化行政_改革的一个重要内容。到了2005年的9月，国务院颁布了预防煤矿生产安全事故的特别规定。到了2005年的11月重大动物疫情应急条例又颁布实施。到了2006年1月国务院又发布了国家突发公共事件应急总体应急预案，受到了各界以及国际社会的高度的关注。到了2006年的3月，我们国家出台的十一五规划纲要以非常大的篇幅专门阐述了我们国家公共应急建设的目标和计划。2006年的4月国务院办公厅专门设立了国务院应急管理办公室，作为应急管理工作的一个主管机关。2006年10月中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定，这样一个重要文件当中专门有规定了完善应急管理_机制，有效应各种风险作为建设和谐社会的目标之一。我们前面提到的这些在制度建设、法制建设方面做出的努力，那么几年努力下来，大家看得出来这么一个脉络，我们党中央和国务院对于加强应急法制以及其他的应对危机的机制制度方面做出了重大的努力。正是因为这样，在这样一个时期当中，我们国家有关应急管理的法律法规、政策规定和执法机构逐渐形成了体系，应急法制的基本架构也趋于完善，并且在应对频繁发生的突发事件过程当中发挥出特殊的功效。据不完全类统计，与突发事件应对工作直接相关的我们国家现行的法律已经有三十几部，在这三十几部法律当中多多少少都做出了有关应急法制应对机制方面的一些规定，那么这方面的行政法规是五十几部，此外还有一系列的有关的法规规章形成一个体系。而这个过程当中，从2003年的5月就开始启动，经过了四年多的努力，经过研究、起草、审议，终于到2007年的8月30日出台了我们国家的《突发事件应对法》，那么这部法律的出台就把我们前面提到的这么一个加强法制几年的进程就推向一个高潮。这样一部应急管理的一般法、龙头法的颁布标志着我们国家应急法律体系的基本形成，也是最终实现我们国家法制的现代化的一个必要的因素。
那么从宪法到一般的应急法，再到专项的应急法，再到行政法规、地方性法规、规章和实施细则，再加上我们的应急预案，就形成了一个庞大的应急法律规范体系，它的重点是一般应急法和专项应急法，这么一个体系形成了一个完整的我们工作的基础。最上面的是宪法规范，接下来是一般应急法律，再接下来是专项的应急法律，然后是应急类的行政法规、应急类的地方性法规，接下来就是应急类的动规章、地方政府规章，然后是各个层次的应急类的法律文件的实施性的，这就是我们形成的一个体系。那么作为这个体系下面的基础，那就是各级各类的应急预案，刚才我表述的这么庞大的一些法律文件所构成的体系，它就像一个宝塔形的体系，就使得我们现在的应急法制工作，就是危机应对工作有了非常好的保障。当然，它还不完善，还需要进一步加强。
那么介绍到这个地方，我要特别的指出一点，那就是我们的应急预案。我们大家知道，我们过去发生突发事件以后，我们有关的机构要处理危机的时候往往苦于没有法律依据，同时还苦于没有具体的一些应对办法，给我们的工作造成很大的被动。那么我们2003年非典之后总结经验教训，我们发现要加强这方面的完整的高位界的地方是需要时间的，需要一个周期，但是我们工作不能等，特别是大量的频繁发生的突发事件需要有应急预案首先的给我们提供工作的基础和保障，所以当时就明确首先以加强应急预案建设作为入口、入手、一个抓手，所以从那个时候开始我们国家的应急预案工作就首先提上议事日程，做出了大量的努力，形成了非常庞大的一个体系，那个时间是非常非常快的，仅仅用了大致两年的时间，我们国家就形成了一个应急预案体系，它作为整个我们应急法制体系的一个基础，使得我们的工作有了更加可靠的保障。
那么我们都知道，我们的突发事件是四大类：一是自然灾害，二是事故灾难，三是突发的公共卫生事件，四是突发的社会安全事件。那么这些方面的一种调整，我们国家出台了国家的总体应急预案，还有专项的国家的，就是国家这个层面的二十五个专项应急预案，以及各个部委的叫部门应急预案，以及单是一个省、自治区直辖市的总体应急预案，那么这就是非常多的应急预案了。再加上省和省以下，各级各类的应急预案，这就形成我们国家应急预案的非常复杂的也非常有效的一个体系，这就是作为我们研习法制的很好的一个基础，这也是需要说明的。总之，从突发公共卫生事件应急条例到2007年出台的《突发事件应对法》，那么十六大以来的短短的几年时间，我们党坚持以人为本、执政为民和建设服务型政府这么一些新的理念，以科学发展观为统领，以构建和谐社会为目标，加强应急法制，预防和减少突发事件造成的损失，有效的保障人民群众的生命财产安全和国j-a全，这样我们国家的应急法制就获得了前所未有的快速发展，建立起逐渐完备的应急法律体系，成为近年来我们国家法制发展的一个亮点，这是我刚才提到的我们这个方面的一些情况。
（三）我国应急法制快速发展带来的启示
那么这样的一个建设那么一个过程，带给我们哪些启示呢？那么我们第三点想介绍一下我国应急法制快速发展带给我们的若干启示。
1. 加强应急法制符合当今世界潮流
第一点，加强应急法制符合当今世界潮流。这是我们得到的第一个启示。我们放眼当今的世界，人类面临的发展机遇是日益增多，但是也面临更多更大的挑战。在重大自然灾害频繁发生，重大疫情的传播范围扩大，能源资源紧缺，生态环境恶化，事故灾难不断，像美国9•11那样的突发社会安全事件不时发生。在这样的情形之下我们如何来增强危机管理能力、完善应急法制、正确的认知和妥善的应对各类突发事件也成为国际社会的共同的难题。
那么通过对许多国家公共危机管理体系和应急法制的考察研究，我们可以看到当今世界各国应急法制建设呈现出一些特点和新的发展趋势，这就是：
一，应急法律规范的专门化、体系化，就是专门为此立法，集中的立法，这是一个重要的启示，也是普遍的一个经验，这是第一。
第二，应急机构和人员的专门化、专业化，这也是一个重要的经验和做法。就是有专门的机构，专门的一支队伍，专门的技术力量和经验的积累来应对 ……（未完，全文共31322字，当前仅显示5634字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：加强应急法制，构建和谐社会》）