干部学习资料：社会管理的理论与实践（上、下）

目录/提纲：……
一、社会管理的内涵、外延、历史、理论和国际经验
二、社会管理概念出现的背景和意义
三、我国社会管理的对策
（一）加强社会规范建设
（二）改革社会_，完善社会管理，促进社会进步
（三）提高处置社会问题的能力
（四）加强战略性的社会管理
（五）提高应急管理能力
……
干部学习资料：社会管理的理论与实践（上、下）

社会管理的理论与实践（上）
丁元竹
国家行政学院决策咨询部副主任/教授


前言
大家好，今天我们讲社会管理的理论与实践，主要想讲三个问题，一、社会管理的内涵、外延、历史、理论和国际经验。第二社会管理出现的背景和意义，第三我国社会管理的一些对策。
一、社会管理的内涵、外延、历史、理论和国际经验
在开始讲这个问题之前，我请大家看这样一段话，这段话是胡锦涛总书记在今年2月19号省部级主要领导干部社会管理及其创新专题研讨班上讲话的一段，总书记是这样说的：“社会管理是人类必不可少的一项管理活动，要形成和保持一定的社会秩序，就必须有一定形式的社会管理。”
根据我的理解，这句话有三个方面的意义，一方面是说社会管理是_人类历史以来就有的一项管理活动，社会管理是人类必不可少的；第二社会管理是人类各项管理活动中的一种，就是人类有各种形式的管理，其中有社会管理；第三社会管理主要是要解决一个问题，这个问题就是社会秩序，就是人类通过社会管理来实现社会的有序，社会的和谐，社会的稳定。
我觉得总书记在这句话里面，对社会管理的意义、内涵、外延都做了非常深刻的阐述。下面我想根据自己的理解再做进一步的一点体会。我理解我们可以把社会管理作为这样一个界定，就是社会管理是指在一定的共同价值基础上，一定的规章制度下，消除或减少社会问题的发生，政府、社会甚至私人部门，这里的私人部门是指企业，他们来处理社会事物，解决社会问题的活动，这个活动就叫社会管理。实际上这个界定回答了四个问题，怎么管？谁来管？管什么？为什么要管？怎么管呢？就是在一定的共同价值基础上，一定的规章下管。谁来管？那么是政府、社会和企业共同来管。管什么呢？管社会问题。为什么要管呢？就是要消除和减少社会问题的发生。
我想进一步做一点解释，在这里讲社会管理的主题就是谁来管？就是政府社会和企业，那么这次在省部级中央领导干部社会管理及其创新专题研讨班上，总书记还有其他两位中央常委都讲到，加强和改善社会管理的格局，也就是党委领导，政府负责、社会协同、公众参与这个格局，那么这个社会协同过去我们一般讲社会协同是指社会组织来协同公
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这些问题不能及时的解决，就会导致这个社会的社会关系紧张，导致社会秩序的混乱，所以社会管理就是要解决各类社会问题。另外社会中有各种矛盾，有个人和个人之间的矛盾，个人_之间的矛盾。我们经常看到的有劳资关系紧张，这是一种社会矛盾。也有一些地区，一些基层干群关系紧张等等，这都是社会矛盾。也有不同的_之间的这种关系紧张等等，这些也需要去划界。另外一个社会在它发展过程中，尤其人类认识的局限性，会有一些预想不到的矛盾和风险，大家看到最近日本发生的海啸、地震等等。这都是不可预见的，这些风险严重的危害着人类社会，危害着人们的生活，所以我们讲社会管理就是要通过对这些问题的解决，通过规范行为，协调社会关系，解决社会问题，划界社会矛盾，应对社会风险，最终确保一个社会有次序，确保社会公正和和谐，所以这就是社会管理的目标和手段之间的关系。
我一开始就在讲到总书记的讲话里面提到说社会管理是人类社会必不可少的一项活动，我说我理解为它是自有人类历史以来就有的。我们现在进一步来对这个问题做一些讲解，根据生产力的发展水平，根据生产方式的变化，我把这个社会的治理分成三个阶段。一个阶段就是在传统的农业社会里面，人们是有一种社会的管理方式，这种社会的管理方式不同于我们现在的管理方式，因为传统农业社会大家从事的是同样的农业活动，日出而作、日落而息，生产的方式差不多。另外，这样的社会是个熟人的社会，大家都非常熟悉，所以人们对社会管理局限的地域范围也比较小。但是这样的范围里面，这样的社会里面同样人们也有一些共同的社会事务，比如说婚姻、丧葬、养老、生老病死、教育等等，这些都是要面对的，即便是在传统农业社会人们要面对的。这些问题在传统农业社会谁来解决？就是由家庭、由社区来解决。所以美国管理学大师德鲁克说过这样一句话，他说一百多年前，甚至我们讲可以二百多年前吧，一两百年以前，人类社会的管理的主体是谁呢？是家庭和社区。一百多年以后那就不是它了，是政府。那我这里给大家举一个例子，比如说上个世纪40年代，社会学家费孝通写过一本书，叫《乡土中国》，《乡土中国》就讲了中国的传统社会里面的社会治理方式，其中有几个部分，比如说讲无讼，他就讲乡土社会没有诉讼，为什么没有诉讼呢？因为它主要靠的是一个熟人社会，人们之间的相互关系主要是靠的理治，靠的是规范。大家都知道在传统社会里面儒家的思想影响非常大，所以这个道德规范、社会规范这些规范制约人，那么谁来贯彻这些规范呢？传统的农业社会1948年费孝通和历史学家吴晗写过一本书叫《皇权与绅权》，在《皇权与绅权》里面他们讲说，传统中国的社会主要的统治力量是皇权与神权，皇权就是皇帝及其亲戚，皇亲国戚，他们的权利。吴晗教授认为他们的权利仅仅是到县，皇权不下县，就是不到县一级政府以下，那么县一级政府以下谁来统治呢？靠绅权，那么绅权的体现者是什么？是士绅或者叫绅士，我们把这些人理解为就是退了休的官员、知识分子，有文化的人。这些人掌握着儒家的这些做人、做事的这些原则，我们叫三纲五常这些东西，他们通过这样的一些理、纲来进行基层的社会统治。所以我想传统的农业社会有它的一套治理方式，我们把它叫做传统的公共治理。那么这种社会呢，持续了几千年，几百年前由于生产力的发展，农业社会在各个国家都发生了很大的变化，有的国家就彻底的解体了，那么这个过程最早发生在欧洲、尤其是英国。英国的工业革命从16世纪开始，大量的农村人口离开了农村，进入城市，到城市的工业部门进行就业，在城市生活，这就意味着传统的农业社会的解体，随着越来越多的人到城市生活，到城市就业，他们原来的社会事物并没有消失，他们的婚姻、丧葬、生老病死、社会矛盾依然存在。但是这时候这些社会矛盾、社会文化、社会事务靠传统的农业社会的家庭和社区已经不发生作用，因为人们已经形成了新的社会结构，大家是从一个熟人的社会到了一个陌生的社会，而形成了一种新的社会关系。在这种情况下呢，政府承担了社会管理的主要任务。所以德鲁克说，100年以后社会管理的主体就由家庭和社区变为政府，所以我们从历史上看，1601年英国通过了伊丽莎白济贫法，专门来帮助那些社会的弱势_和穷人，1883年到1889年，德国的铁血宰相俾斯麦颁布了德国的工伤保险法、养老保险法，通过这些来保护这些进城的工人的利益，解决他们面临的生老病死带来的风险，1914年英国建立了福利国家，1935年美国总统罗斯福说服国会通过了社会保障法等等。
在近一两百年来，尤其是进入二十世纪以来，各国政府面对快速的工业化，城市化和大量的人口进入城市生活，充分发挥政府在公共事务，在社会管理中的作用，建立起一套公共服务的体系，公共财政的_，社会保障的制度，社会福利制度，通过这些来缓解社会矛盾，解决社会问题，消除社会中的不公平、不公正的现象。所以有时候我们讲说公共服务制度是二十世纪人类的一大发明，公共服制度背后就体现了政府的责任。但是有一点想跟大家近一步探讨，就是说20世纪70年代以前，人类对社会的管理，尤其是政府对社会的管理，还主要是发生在一个国家内部，也就是说在20世纪70年代以前主权国家、主权政治、主权经济在一个国家内部基本是统一的，因为这个时候技术水平有限，人们之间的交往、人口、产品、信息，他们之间的这种交流和流动还是有限的，基本上还是局限在一个国家内部的。20世纪70年代以后发生了一个重大的变化，这个重大的变化就是信息技术的应用，特别是互联网的应用，互联网的应用就改变了这个世界的格局，首先导致了经济的全球化，在经济全球化的基础上导致了社会的全球化。所以我们现在看到互联网形成一个全球的虚拟社会，以互联网技术为基础，为手段，各种国际组织可以跨国行动，另外卫星电视可以跨越国界。所以我们说20世纪70年代世界上形成了一个新的社会形态，那么这叫全球社会，它跨越国界，已经超出了我们传统上所说的主权国家，打破了传统意义上的主权政治，主权经济和主权社会的统一，所以我们看现在很多很多的社会事务不是一个国家自己能够解决的，需要各个国家共同行动，共同的配合，比如说互联网，谨防互联网的犯罪行为，欺骗行为，在国际犯罪等等，这个都需要全球合作。所以我通过这三个阶段，三种生产方式，三种技术水平上的社会治理说明什么呢？说明社会管理首先是人类社会的一项重要的管理活动，第二由于生产方式不一样，发展阶段不一样，人类社会的管理和社会管理的内容，管理的主体，管理的方式也不一样，它随着经济的发展而不断的发展。
国际上怎么来理解社会管理呢？国际商对社会管理有三种解释，一种解释主要是指技术层面的，比如说一些国家，尤其是发达国家，针对在发展国家中的一些政策制定，项目的实施，规划的实施，工程的实施，包括环境，他要求对这些政策项目规划、工程的社会影响进行评价，评价他们对就业、对社区、对儿童妇女，以及对收入分配等等可能产生的影响做出评价，看它的正面影响，负面影响。如果负面影响很大，那就要求通过采取措施减少负面影响，避免造成失业，避免造成收入差距扩大，避免对弱势_，包括妇女儿童产生不利的影响。它的形式主要是通过社会听政、社会监督、社会评价等等来进行。在很多国家，在发达国家包括一些国际组织，极力的在推行这样的一些管理方式，我们把这种管理方式理解为技术层面的、微观层面的社会管理。除了这种技术层面、微观层面的社会管理之外，发达国家还有一些社会管理，比如通过社会保障、社会福利、公共服务、公共财政等手段，对社会中的不公平、不公正现象，对社会的弱势_进行保护等等，以消除社会的不平等或者是减少不平等的程度，保持社会的秩序，美国、欧洲这些国家都采取这样的管理方式。这个我把它叫做宏观的社会管理，我们都知道我们有宏观的经济关系，通过 ……（未完，全文共22664字，当前仅显示4076字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习资料：社会管理的理论与实践（上、下）》）