干部学习资料：社区居民自治

目录/提纲：……
一、自治与社区自治
（一）自治类型
（二）居民自治特点
（三）社区自治的表现形式
二、社区居民自治
（一）社区居民自治的含义
（二）相关法律规定
三、社区居民自治的发展历程
四、为什么搞社区居民自治
（一）社区居民自治是一种管理成本较低的_创新
（二）社区居民自治是社区建设的内在要求
（三）社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设
五、社区居民自治与社区建设
（一）社区建设参与主体
（二）社区治理的类型
六、民主选举
（一）选举前存在的三个误区
（二）操作流程的六点不足
（三）选举后需要加强的三个工作
七、民主管理
（一）民主决策
（二）民主监督
八、社区居民自治必须坚持党的领导
（一）要明确一个目标：社区党组织和自治组织利益目标的一致性
（二）要走出两个误区
九、社区自治系统
十、社区管理_创新助推居民自治
（一）社区居民自治存在的问题
（二）社区居民自治的对策
……
社区居民自治
王云斌
民政部培训中心副教授

前言
很高兴有机会和大家一起探讨社区居民自治这个话题。大家刚刚学习完十七大的文件，在十七大文件第六部分，开篇的一句话就是“人民民主是社会主义的生命”，可以看出来，在这一次十七大的文件里面特别重视基层群众自治。大家都知道以前我们国家的政治制度主要是三个部分：一个是人民代表大会制、一个是共产党领导下的多党合作和政治协商制度，还有就是民族区域自治制度。那么这一次呢，又加进了基层的群众自治制度。因此，可以看出来，今后我们国家基层发展的一个方向就是实行群众自治。
其实群众自治，在我们国家已经搞了很多年。最早应该说是从农村搞起的。也就是说，我们说的这个村民自治，大概是从80年代，现在搞村委会的选举，多个省份已经搞到了第九期，少的省份也搞到了第五期，取得了良好效果。相对来讲，我们国家的居民自治主要起步从80年代中期、主要是从居民服务开始搞起。
那么未来发展这一个方向如何呢？在这里，我们从它的这个历史、还有现在以及存在一些问题和大家一起讲起。
首先，我们看一张照片。大家看的这一张照片，是我从我居住的小区里面照的。从这个照片里面可以看到两个问题。那我们先看左边的这个通知，就通知伊里的同志们，凡是年满60岁的同志请携带身份证及其复印件一张、一寸免冠照片一张，来居委会办理老年证，还有军人的军官证。大家可以看得出来，这个就是居委会做的一项工作，就是居委会平时做什么工作。那我们再看右边的这个通知，右边通知就是居委会听取社区居民代表意见，近期将进行入户走访，从实际行动关心育龄妇女、宣传计划生育政策。那么届时，请各楼居民代表配合。那么这张照片里面可以看得出来什么呢？大家看这里面，在要求听取居民代表的意见，是我们居民自治里面一个重要的内容，也是自治的一个重要内容。
最近，北京市关于经济适用房的购买问题，里面有一个程序，叫三级审核、二级公示。昨天我在报纸上看到这个规定。其中，它的要求，是不是符合购买经济适用房的条件？它有一个程序，审核主要是经过街道、市区以及住保办三级的这个审核，然后公示。首先要求听取社区居民代表的意见，也就要求社区居民代表听完你的基本的条件以后，要给你，在上面签字，签完字以后，代表同意。然后在社区的居民公告栏里面进行公告，公告时间大概是15天。15天过后以后，住保办要把这些人的信息发布到网上，接着还是公布15天，如果有任何一个人提出异议，可能就会把你的名字从这个网上取下进行调查，没有问题，再挂到网上去。经过二级公示以后，你才能确认你的这个购买经济适用房的资格。从这个程序里面我们也可以看出来，居民代表在购买经济适用房里面起到的作用。因此我们看，目前我们国家居民自治走向更广泛的道路。
今天，和大家一起探讨十个问题。第一个就是自治与社区自治；第二个社区居民自治；第三个社区居民自治的发展历程；第四个为什么搞社区居民自治；第五个社区居民自治与社区建设；第六个民主选举；第七个民主管理；第八个社区居民自治必须坚持党的领导；第九个社区自治系统；第十个社区管理_创新助推居民自治。
一、自治与社区自治
（一）自治类型
一般的来讲，自治类型有三种：一种是地方自治，一种是民族区域自治，一种是基层群众自治。地方自治，主要是在一些联邦制的国家，实行的是地方自治。比如说在美国，它的各个州，以及它下面的县都是自治的，地方自治。那么我们国家呢，
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全国来说没有一份文件比这一份政令时间更早，可以肯定的是，在这个政令下达以后一定是在杭州出现了一批居委会，其中，现在要找的就是哪一个是最早的一个。现在也已经报上来了，还在进行确认。
接着我们看一下1952年前后，对于基层管理模式各地已经有了不同的实践，成立的是街道政府，而杭州、上海、济南、天津、武汉等地，主要采取民主自治形式完成社会管理。对于这关系到新生_稳定的重大问题，国家该如何引导？中央政府慎之又慎，_同志就指示彭真研究这项工作。我们说这个彭真同志，对于我们国家基层民主政治起到了巨大的推动作用。关于这个《居委会组织法》、《村委员组织法》都是在彭真同志一手领导下完成的。当时在82年也将这种自治形式直接写到《宪法》的第110条，确定了居委会和村委会在宪法中的地位和性质。彭真同志接到主席的指令以后，1953年建议在各城市区以下和不设区的市以下同时建立两个组织，就是我们说的城市街道办事处和城市居民委员会。大家可以看到，目前在我们国家的这些城市都具备这种派出机构，也就是街道办事处。然后，由街道办事处来帮助建立居民委员会和管理居民委员会。
我们再接着看，到了1954年，1954年《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会条例组织条例》通过，用法律的形式肯定了我国城市街道办事处和居民委员会的性质、地位和作用。当然了，我们说54年的这个《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，它是最初的，也是比较早的用法的形式确定了街道办事处和居委会的性质、地位和作用。它具体内容是什么？我们可以看一下我这张幻灯片的右半部分。在54年12月31号，通过的《城市居民委员会组织条例》里面，第一条写到：为了加强城市中街道居民的组织和工作，增进居民的公共福利，在市辖区不设区的市的人民委员会或者它的派出机关指导下，可以按照居住地区成立居民会，居民委员会是群众自治性的居民组织。
因此，关于这个居委会的性质，在54年就已经确定下来。到了1956年，全国各地相继完成了街、区两级组织的组建工作，这两个机构从此正式成为我国城市管理_下的有机组成部分。
目前存在一个有争议的话题，就是关于街道办事处和居委会之间的关系。我们说二者之间的博弈关系，始终存在。可两者的强弱关系变动和当时彭真的想法却是不一样的。现在是一种什么局面？我们看，现在街道办的人员编制不断的扩充，内设机构，也是从无到有，从少到多，党政工群一应俱全，职能覆盖市政管理的方方面面，按一级财政取得税费提留，形成了一级准政府。
如果说，以前它的派出机构是一个虚的，现在经过这么多年的发展，逐渐形成了实的一级准政府。而当时涉及的居民组织我们看一下，居民组织则由组织领导广大居民开展工作，现在逐步萎缩到仅仅依靠那几个委员孤军作战。也就是说，这些年来的发展并没有提高基层群众性自治组织它的社区管理能力，而是，人员不断缩减，成了这个准政府管理的一部分。当然了，这也是有它的发展历史。大家知道，我们国家，每个人都习惯问别人说，你在哪个单位工作？其实，这也是我们中国的一个现状，就是每个人都是一个单位人。因为城市社会由一个一个的企事业单位所构成的，这些单位之间，缺乏横向的有机联系。而是隶属于国家的各个部门，国家通过单位管理社会，事实上覆盖着全社会。因此当时我们国家就所有的人都生活在不同的单位。比如有的生活在国家机关单位、有的企事业单位、甚至企业，一般人也称为单位。
因此我们看，每一个人中国人都成了单位人。在当时的条件下，非单位人是什么样的呢？我们看一看。主要是一些缺乏就业能力的老年妇女、残疾人、及其他零散的社会成员。也有人称这些人是社会的边缘人。也就说社会的主流人员都生活在单位，而这些非单位人、边缘人是生活在社区的。因此我们看，进行社区管理，它面对的对象也就是这些老年妇女、残疾人及一些零散的社会成员。也就使得它的地位每况愈下，甚至再到最后就比较衰微。这也是当时的一种历史条件造成的，也就是说，国家通过以户籍为基础的居委会，将非单位人组织起来，构成成份主要是社会边缘层的这些成员，主流社会成员都是在单位，使得居民委员会在城市生活中的影响甚微，而且更多都是附属于政府。我们说，最直接的就是附属于街道办事处。
我们看一看，社区的发展。我们国家最早的政府是一种全能性的政府。也就是说，每一个人、每一个单位的大大小小的事情，包括吃喝拉撒睡都是由政府进行管理。因此，有人称我们的政府是全能性政府或者是全权性政府。这一个政府的管理形势，在我们国家一直实行到我们改革开放初期。后来，我们农村搞改革、城市实行市场经济，使得很多人渐渐脱离了单位，这些人怎么进行管理？我们看一下，走到了第二步。政府管理第一次改革，培育市场、促进计划_向市场经济_转变。也就是因为经济改革的需要，我们社会管理也必须跟上。在这种情况下，过去的这种单位人很多也逐渐脱离了单位。比如说很多人下海、辞职、自己做生意。渐渐的就从单位人变成了社会人。这样的这种情况越来越多。政府到底应该怎么样进行管理，我们再看，进行了第二次改革。
也就是培育社区将分散的社会成员再组织起来对社会加以重新构造。也就是这些人后来的管理脱离了单位，走到了社区里面，由社区来对他们进行管理。这个时候，社会管理的_里面，社区的分量或者社区的重要性逐渐显现出来，对社会管理的模式，也就是由政府的全权管理变成了社会管理，越来越重要。大家看十七大报告里面也直接提到了，如何进行社会管理，将社会管理的重要性提到了一个新的高度。因此我们看，这个时候进行社会建设也是必然的一个结果。因此，从80年代后期，城市社区建设便开始萌生，为了推动这一进程，作为国家主管部门的民政部，于1998年开始在全国选择了26个国家级的实验区进行探索，取得了一些经验。当时，各级政府也是非常重视。搞社区建设，最早的时候，第一步主要是搞硬件的建设。比如说居委会的办公用房、办公设施这是第一步，也是在我们进行试验区、进行探索的时候是一个重要的内容，当时是取得了一些经验，我们后来在发展，就逐渐向软件发展。你说居委会的人员的工作能以采取什么样的方式进行社区的管理。
在当时，也是存在着两种社区建设的思路：一种是行政化的导向，一种是社区居民自治导向。我们看这个行政化导向，很多人就提出来完全由街道办事处来管理社区居委会。还有一种思路，就是倡导实行居民自治的导向，就是政府管的越少越好，在社区里面实行居民自治，实行真正的宪法里面所谈到的居民自治。2000年10月份召开的中共十五届五中全会关于“十五计划”建议，第一次以党的文件形式提出来扩大公民有序的政治参与，引导人民群众依法管理自己的事情和加强社区民主建设的论断。对于确定社区建设和城市管理_改革的目标、导向有着重要的指导意义。因此，正是因为十五届五中全会这个建议，才催生了中共中央办公厅转发的民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》，这个文件发布是在2000年的11月。这个文件，对以后在全国大规模的推进城市社区建设有着重要的意义。一直到了今年，才有了新的文件。也是我们说，有了《关于进一步加强和改进社区服务的意见》，一直对我们国家社区建设起着重要的指导性的意义。
四、为什么搞社区居民自治
（一）社区居民自治是一种管理成本较低的_创新
关于社会管理，各个国家采取的方式是不一样的。一个政治_的不同，管理方式也不一样，刚才我们在前面已经谈过了。我们国家以前政府是一种全能性的政府、全权性的政府，管理的范围非常的广泛，而且是事无巨细。这种管理成本是非常高，使得有的时候，我们国家可能不堪重负，也在想用一种什么样的_，成本比较低，又能使得普通的居民能够接受。我们讲，社区居民自治就是这样的一种方式。
因为我们到国外也参观过其他国家的社区的管理，我们看，他们的社区管理有一个组织就是类似于我们国家的居委会，但是他的成员，是以社区居民选举出来，而且是一种我们现在讲的叫义工或者是志愿者的形式。也就是说这些人是不拿工资的，是完全愿意自愿付出的，为社区进行服务。他具体的工作，就是他们这个层属于决策层，具体的工作交给专业的社会工作者去执行。因为社会工作者在国外他是一种专门的工作，是一个职业。我们国家，从明年开始也要进行社会工作师的考试，目前民政部正在出题，准备明年大概是4、5月份以后就可以在全国进行考试。取得了资格以后，你可以到相关的需要社工人才队伍的这样的地方、单位去应聘，也就符合我们十六届六中全会谈到的“建立一支宏大的社会工作人才队伍”。这个社会工作师考试的制度也是进一步推动了最后的这个目标的实现。因此我们讲，社区居民自治，它是一种管理成本较低的_创新。
（二）社区居民自治是社区建设的内在要求
我们说社区是谁的社区，也就是说我们搞社区建设，它的主体是谁？如果说只是政府在摇旗呐喊，在推动社区建设，而生活在社区的居民无动于衷，或者根本不能参与到社区建设里面来，那么我们的社区建设最后的结果是什么？大家可以想象得到。一定是一种失败，在这里我可以给大家举一个例子。
有一个社区，就是要搞社区的绿化。搞社区的绿化是大家的要求。最后，因为钱不够，社区居民就发动起来，由居委会发动起来，大家捐款捐物。最后，很多的社区的居民都自愿的捐献，不管钱多钱少，比如有捐一千的，有几百块钱，也有捐几十块钱，里面甚至有八九十岁的老人进行捐献。最后，正是利用了这些捐款，完成了社区的绿化工作，社区居民能够在自己建设的这个优美的环境里面生活，都是感到非常的满意。所以，社区的居民的参与，是我们搞社区社会内在的动力。
我这里面还有一个相反的例子，也是在一个社区里面，这个社区里面，以前，居民自己在院子里面，在社区里面也种了花，种了草。后来街道说统一搞绿化，然后就把这些花草全部铲除掉了，接着在原来的地方铺上石板路，进行统一规划。可是，这个社区的居民并不买帐，他们认为这个社区里面全是铺的这种路，缺乏了以前他们自己种的那些花草，他们觉得不如以前的这个环境。因此，这个统一的行动并不是很满意。
这两个例子具体来看我们可以看得出来，是不是我们搞社区建设必须、完全的由政府来搞？因此我们看，如果说，把社区的建设交给居民自己来搞，让他们自觉的参与到社区建设里面来，会取得更好的效果。因此我说，第二个问题是我们谈的社区居民自治是社区建设的内在要求。
（三）社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，加强基层民主建设
我们说到基层民主政治，我们国家的基层民主政治主要是包括三部分内容：一部分是我们谈到的村民自治，一部分是居民自治，还有一部分是我们谈的工会，企业工会。因此我们说，居民自治是其中的一项重要内容。社区居民自治有利于扩大公民有序的政治参与，对我们生活在中国的每一个公民，是通过什么途径参与我们国家的政治生活？这个也是宪法赋予每一个公民的权利，就可以通过居民自治这种方式有序的参与政治，我们国家的政治生活。
五、社区居民自治与社区建设
说起社区建设，刚才我们在前面已经提到，社区建设主管单位是民政部。民政部从80年代中期就开始搞社区建设，当然，当时的社区建设提法还是后来才提出来的，最早搞的是社区服务。目前来讲，在社区建设里面它的两个主要的立脚点或者说我们做一个比喻，你说社区建设它的两条腿是什么？我认为，一个就是社区服务，一个就是社区的居民自治。大家都知道，以前我们提到社区建设，头一个在脑袋里面闪现的概念，就是城市的社区建设。那么从今年开始，我们国家也同时大力推进农村社区建设，今年3月份，民政部在山东的青岛胶南市召开了全国的农村社区建设的会议。也就是从今年开始，在全国大力推广农村社区建设。今年民政部在全国和城市社区建设搞的一样，也是先进行试点，搞试验县。最近，民政部在搞讲习班。在南京、宜宾和常德搞三期的农村社区建设的讲习班。就是要求每 ……（未完，全文共34697字，当前仅显示6241字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习资料：社区居民自治》）