干部学习讲座：行政诉讼和国家赔偿法律制度

目录/提纲：……
一、行政诉讼的概念和原则
（一）行政诉讼的概念
（二）行政诉讼的原则
二、行政诉讼的受案范围
（一）世界各国行政诉讼受案范围的模式
（二）我国行政诉讼的具体受案范围
群众：我打了六、七遍，尤其我的房子还在这儿，那天我不打？都打，没打通
三、具体行政行为的审查标准
（一）主要证据不足
（二）适用法律、法规错误
（三）违反法定程序
（四）超越职权
（五）滥用职权
（六）不履行或拖延履行法定职责
（七）显失公正
四、国家赔偿法律制度
（一）国家赔偿的概念
（二）国家赔偿的特征
……
行政诉讼和国家赔偿法律制度
袁曙宏
国家行政学院副院长

前言
今天下午给大家汇报我国行政诉讼与国家赔偿法律制度。行政诉讼法、国家赔偿法与今天上午应教授讲的行政复议法合成为我们国家救济公民权利的三大法律制度。我们国家行政法的体系分为三大块，第一块是行政组织法，主要是规定行政机关组织职权运转以及公务员制度的、行政编制制度的这一块法律制度。然后我们这次基本上也讲了一些，在行政_改革职能里面也有一点，主要我们有国务院组织法，有地方政府组织法，这一块现在不太健全，这一次讲得比较少一点，这是依法行政的前提。第二块是行政行为法，就是行政机关怎么对社会行使权利，主要是行政立法法律制度、行政执法法律制度，还有行政解决纠纷的法律制度，我们这班也安排了我们有行政处罚、行政强制，还有行政立法，这里面也基本讲了，这是依法行政的重点和关键，特别是执法是关键。第三块就是行政救济法，这是监督行_、保护公民权的法律制度，所以我们讲救济法律制度非常重要。一个社会像一个高炉一样，如果不断加温，没有出气孔，这个高炉就会爆炸。一个社会它可能会有各种纠纷，特别我们现在社会转型当中，中国现在经济转型、社会转型在世界上应当是史无前例的，这个规模之大、速度之快应当是空前的，所以越是进入新的深的层次的改革和转型，越会产生各种矛盾，所以我们就要有化解矛盾的机制，如果没有这套机制，那么这样整个社会就是会发生动荡。所以这三个法律制度都是化解纠纷的，英美法有一个非常重要的原则，叫自然公正原则。自然公正原则有三个要点，第一个要点叫有权利的损害就必须有权利的救济，既然我权利可能受到损害，就应当有救济渠道。第二个要点叫任人何有都有为自己辩护的权利，我权利受到损害了，我可以为自己辩护。第三个叫任何人都不能做自己的法官，你行政机关跟老百姓发生纠纷了，不能你最终说了算，要由人民法院来进行司法审查，进行行政判决。所以我们从这个意义上讲，行政诉讼法是三大救济法律制度当中最重要的一部法律，它是我们国家民主法制建设的一个里程碑。
我们讲行政诉讼法是1989年4月4日颁布，1990年10月1日年实施的，在这之前我们的法律主要是管理经济社会事务的，更进一步说，更多的是管理老百姓的。所以在这之前，_国家不承认中国有法治。行政诉讼法颁布，那么_国家认为中国真是搞法治了，治官治权了，行政诉讼法民告官，政府真的要当被告，所以承认中国是真的在搞法治。所以行政诉讼法成了我们跟_国家因为人权斗争非常重要的一个工具，它是我们保障公民人权非常重要的一部法律。宪法修正案今年把国家保障人权写进了宪法修正案。实际上我们重视人权保护已经很早了，起码在行政诉讼法当中实施就已经对保障人权起了非常大的作用。它的第二个作用是推进依法治国、依法行政非常重要的一部法律。我们讲依法治国、依法行政就是依法治官、依法治权，行政诉讼法就是公民启动司法权来监督行_，所以我们这里有一个数据。
从1990年10月1日开始，我们国家共
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一个乘坐加价火车票的老百姓都可以当原告，但是我们原告到底应当限定到什么范围？再比如我们一些上市公司，我们上市公司的股东，原则上讲如果我证监会对上市公司进行处罚，我这个股东不服，你这个处罚导致上市公司的股票价格下跌，侵犯了我的合法权益，我就可以起诉你。如果任何一个小股东，买了1000块钱的都能对一个上市公司进行起诉，那这个上市公司的稳定受到很大的限制。所以原告的资格问题，我们总体上是扩大原告资格，只要符合法律规定我们尽量扩大对公民权利的保护范围，但是这里面的确也有其复杂因素。
2. 行政诉讼的被告只能是国家行政机关
第二个特征是行政诉讼的被告只能是国家行政机关。在法庭，三个合议庭成员，一个书记员，再有就是原被告双方。行政诉讼跟民事诉讼不同在于它的被告是确定的，行政机关只能当被告，不能当原告。为什么不能当原告？假如我是行政机关，你老百姓告我了，我行政机关还要反诉你，讲你违法，行不行？不行。民事诉讼可以，假如你甲告我乙毁约，我乙反告你甲没有付清货款，但是行政诉讼不行，这跟它的立法宗旨有关系。行政诉讼就是监督行_、保护公民权的，你行政机关用各种手段来行使行_，实现行政目的，所以你不能够告老百姓。当然我们前一段报纸上也有登政府当原告告老百姓，但是它讲的是什么呢？它是讲一个乡镇镇政府把一个房子，本来是中转房，给了外地民工来住，结果有的民众住进去不搬出来了，镇政府就没有自己出面去强行叫他搬，到法院去起诉，然后胜了以后叫法院来强制执行，这是民事诉讼，就是房屋的租赁权、使用权问题，它不是行政诉讼。
我们讲行政诉讼当中行政机关只能当被告，那么是不是当被告的都是行政机关？不是，行政机关也可能是一些民事诉讼的被告，比如我们有一些部委建房子，欠三四千万工程款没有付，这就是民事诉讼。行政诉讼的被告除了行政机关和由法律法规授权的组织，我们说前几年有一个案子，长春亚太俱乐部状告中国足协。我们讲足协是一个社会团体，它怎么会当被告呢？足协它根据体育法授权，它行使体育一部分单项比赛的组织权，根据体育法，足协、篮协这些能够制定行业的规章、章程，章程可以设定比如对俱乐部进行罚款，对球队进行处罚禁赛多长时间。我们讲有权利就要有监督，那么这样亚太俱乐部被中国足协处罚禁赛三个月，还有一些其他处罚，这个亚太俱乐部不服了，告到北京市二中院，结果二中院不敢受理，中国有4亿球迷，状告足协，这些球迷闹事怎么办？然后亚太俱乐部不服，上诉到北京高院，高院驳回起诉了，我们讲这种观点是不正确的。
前几年，当时证监会有一个海南凯利公司要上市，它是一个修公路的公司，根据证监法，证监会两个月之内你必须要批复，或者是给它上市或者不给它上市，你必须要答复，结果证监会拖了一年多不答复，结果凯利公司以后又搞到这个内部批复，然后告中国证监会。为什么中国证监会能当被告呢？它是一个事业单位，这是证监法授权它行使行政审批权。那么一开始北京一中院也不敢受理，讲告中国证监会，中国股市乱了怎么办？结果有一个法学专家就论证，觉得应该受理。我们讲告证监会，中国股市就乱了；告公安部，中国社会治安就乱了；告工商局，中国的市场秩序就乱了，行政诉讼法应当废止，人民法院行政审判厅应当撤销，我们说恰恰不是这样，只有监督才能有序规范的运行，那么以后法院接受了专家的意见，后来当然这个案子证监会是败诉了，证监会领导非常开明。这次告了以后当然有不少案子告证监会，那么证监会的管理引入外部监督，这样管理越来越规范，引发了中国股市要不要整顿、要不要规范的大讨论。所以法律法规授权的组织也是被告。
还有一类，叫行政机关委托的组织或者个人。我有一部分行_，行政机关我要把它委托出来，比如说北京市这么大，街道的打扫我不可能都是行政人员来管，环保局委托一些老头老太太戴着红袖章，每天看谁丢垃圾罚款。北京曾经有一个老太太每天早晨戴着红袖章起来罚款，罚了十几年，也没有收据，这个钱都是她自己用掉，一个偶然的发现，发现没有任何人委托她，她真正是把罚款当成生活来源。所以我们委托处罚还是有一些混乱的地方，深圳有一段非常混乱，。委托跟授权不一样，法律授权是你自己当被告，委托是委托机关当被告。你环保局委托，你当被告，不是受委托人当被告。这是行政诉讼的第二个特点，被告只能是国家行政机关，包括法律法规授权组织。
3. 只要老百姓认为行政机关违法的就能告
第三个特征，只要老百姓认为的行政机关违法我就可以告你。是不是行政机关必须要确凿证据证明违法了才能告？不是，只要老百姓认为你违法就能告。为什么这么宽呢？一方面，老百姓的法律知识有限，他没办法判断你是不是真正的违法，这有利于保护老百姓权利；更重要的是，任何一个行政案件只有人民法院判决才能决定它是不是违法，否则它都是未定状态。所以老百姓认为行政机关的行为违法，侵犯我合法权益，我就能告。
前几年，90年代，当时在四川的夹江，乐山市，发生了一个打假案，在全国闹得纷纷扬扬。当时四川省夹江县有一个印刷厂，它生产彩虹牌蚊香的包装盒，结果彩虹这个电视机厂就向四川省技术监督局举报，因为这个蚊香是彩虹电视机厂下面的厂生产出来，没有经过授权，明显是假冒伪劣，四川省技术监督局就把它查封了，罚款、查封。结果印刷厂就把四川省技术监督局告到了法院，法院受理这个案子，告到成都市的法院，结果当时这个案子在四川省掀起了轩然大波，四川省正在开人大，彩虹电视机厂的总经理是人大代表，就发起人大代表咨询四川省高院，说你这个法院是打假者的保护者还是造假者的保护者，它造假人赃俱获，证据确凿，你怎么还能受理它呢？北京的新闻媒体纷纷的登，有的媒体叫“打假者走上了被告席”，有的用得更明确，叫“打假者竟然走上被告席”，这个道理都是一个，就是打假者不能当被告，造假者不能当原告。我们讲这个观点对不对？当然不对。
每个行政机关的职能配置都是正确的，不正确早被撤了。职能的正确不能代表行为的正确，公安部是维护社会治安的，工商总局是维护市场经营秩序的，但不证明你每一个执法行行为都是正确的，行为的正确也不能证明不能告，正确的行为法院维持你，违法的行为法院撤销你，怎么就不能告呢？造假的是不是不能当原告？当然不是。造假者他有原告的权利，实际上四川省技术监督局越权了，它是工商局的职责，因为技术监督局跟工商局职权上有交叉，这个属于工商局的执法范围，结果这个案子当时对四川的行政审判造成了消极影响。所以行政审判在观念上面临着很多的观念，曾经有一个沿海的副省级的常务副市长在我们学院依法行政研讨班上半真半假的讲，讲我们那个地方有两个律师_老百姓告政府，结果我们动用无产阶级专政工具把他抓起来。我们讲一点依法行政观念没有，他叫老百姓告政府，依法办事，你不表扬他你也不能抓他，当然这个副市长以后观念转变很快，对依法行政非常重视，就证明我们的领导干部的确有一个观念转变的过程。我们的依法行政班这已经是第四期，前三期办的很多领导同志回去以后亲自讲授依法行政，就是说他对转变观念还是起很大的作用，这是我们讲依法行政诉讼的概念。
（二）行政诉讼的原则
行政诉讼的原则有六个特殊的原则。
1. 对具体行政行为合法性进行审查原则
第一个叫对具体行政行为合法性进行审查原则，这是行政诉讼的一个核心原则。行政诉讼审查的是具体行政行为，不是抽象行政行为。现在我们对抽象行政行为还不能审查。同时它审查是合法性，主要不审查合理性。行政机关的合理性原则上由行政机关_裁量，像法律规定你行政机关对这个违法企业罚款5万到10万或者5万到20万，你是罚5万还是罚20万，原则上是由行政机关_裁量，这是法律幅度内你行政机关有这个权力，因为你最了解这个领域的业务知识和执法水平。我们讲原则上它是合法性审查。
我们前几年也发生一件案子，北京大学当时有一个博士，博士生毕业，结果他的毕业论文通过了答辩委员会的答辩，但是在学位委员会当中被否定掉。那么这个博士不服，认为是另外一个跟他导师意见不合的人在学位委员会上打击报复，总之认为他应当得到学位，把这个案子告到了海淀区法院。海淀区法院就认为根据当时北大既没给学位证书，也没给毕业证书，认为根据学位条例、根据教育部的规定，应当给，只要论文答辩合格就应当给。当时这个案子海淀区法院受理了，并且基本上判这个学生胜诉。当时这个案子已经闹得沸沸扬扬，很多教授到最高法院，有的是最高法院的咨询委员会委员，认为这个案子不能受理。什么道理呢？就讲你法院怎么能知道这个博士论文是不是合格，这是一个科学问题。我们讲这个观点是不对的，行政执法专家基本上是持赞成态度，法院审查的并不是你这个论文是不是符合这个博士学位水平，法官没有这个水平，他是审查你学校的学位授予是不是按照学位条例的程序来走。那么海淀法院认为当时北大的学术委员没有符合法定人数，法定人数不够，同时，当时教育部有个规定，就是只要答辩合格就应当给毕业证书，你不能不给毕业证书，至于学位证书当然由学校的学位委员会最后来定，他审查的是合法性的问题，不是审查合理性问题。但是当时因为各方面压力非常大，最后二审已经超过时效，驳回了这个学生的起诉。但是，现在最高法院一直在讨论，学院现在涉及到的诉讼越来越多，学生对他权益保护，我们现在高校学生几千万，你对他开除，考试作弊、同居、怀孕这一类的开除，学校你要给他一个救济的权利，否则这里面是不公平的，但是各方面分歧还比较大。所以这是第一个，对具体行政行为合法性进行审查原则。
2. 被告对做出的具体行政行为负举证责任原则
第二个，被告对做出的具体行政行为负举证责任原则。我们讲法律，打官司最重要的是以事实为根据，事实最主要是举证。你即使非常有道理，你没有证据也打不了官司。我们国家有三大诉讼，第一个是刑事诉讼，第二个是民事诉讼，第三个是行政诉讼。三大诉讼的举证责任是不一样的。刑事诉讼、公诉案件，就是检察院代表国家提起公诉，这是重大的刑事an件，那么由检察机关来举证，你不能证明这个犯罪嫌疑人，那么你败诉。民事案件，刑事可以是自讼案件，比如重婚、非法侵入别人住宅，那么这些自诉案件，是谁主张你举证。那认为你丈夫重婚，你要告他，你要举证。民事案件是谁主张谁举证，我告另外一个人欠我10万块钱，你要提出证据，谁主张谁举证。但是这里面也有一个证据举证责任的转移问题。曾经有一个例子，甲和乙是好朋友，甲借了10万块钱给乙，口头约定两个月归还，结果 ……（未完，全文共30422字，当前仅显示5472字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲座：行政诉讼和国家赔偿法律制度》）