干部学习课件：完善我国公共财政体系问题研究

目录/提纲：……
一、我国公共财政改革的最新进展
二、我国公共财政体系存在的主要问题
（一）事权划分不对称
（二）财权划分待优化
（三）税收税源相背离
（四）均等化转移支付体系不健全
三、完善我国公共财政的路径选择
（一）探索财力均等化的转移支付模式
（二）按公共产品层次性界定政府事权
（三）构建财力与事权相匹配的税收体系
（四）完善预算管理_，强化政府预算约束
……
干部学习课件：完善我国公共财政体系问题研究
樊继达
国家行政学院经济学部副教授
大家好，今天我们来讲一讲完善公共财政体系的问题。财税问题是近期以来一个非常热门的或是大家都非常关注的一个问题。财税也是一个国家发展的一个重要的方面。我们今天想围绕完善公共财政体系讲三个方面的内容。
一、我国公共财政改革的最新进展
第一个，公共财政改革的一些最新进展。在宋朝有一位著名的文学家苏辙，他对于财政有一个经典的论述，他说：“财者，为国之命而万事之本。国之所以存亡，事之所以成败，常必由之。”它的意思是：任何一个国家，如果说财源丰茂，那这个国家就兴旺昌盛，如果财源枯竭，也就国不成国。任何社会只有在一定的财政支撑下才能生存和发展。
我国近些年来财政改革也在不断地进展和深化之中。从1998年，我们首次提出了一个公共财政的理念，在这个过程中，整个财政改革基本上也是朝着这个方向来进行推进的。前些年温家宝总理曾经说过：“财税的改革或财政的发展，它不仅仅和经济发展是密切相关的，也关系到整个社会的公平与正义。”财政问题更是和我们的民生问题是息息相关的。
在十八大报告里面，中央对于民生问题提出了很多的新的一些阐述。比如说中央提出来要把保障和改善民生放在更加突出的位置，要努力办好人民满意的教育，要推动实现更高质量的就业，要千方百计地增加居民收入，要统筹推进城乡社会保障体系建设，要提高人民的健康水平。这一些都是和财政息息相关的。
_总书记在十八大闭幕后的记者招待会上也指出：“我们的人民热爱生活，期盼有更好的教育，更稳定的工作，更满意的收入，更可靠的社会保障，更高水平的医疗卫生服务，更
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，怎么样保障节约效果，这是一个方面。
另外一方面，我们也都强调政府是对市场失灵的一个有效的补充，政府存在的价值是提供公共产品和公共服务，但在很多的实际工作里边，需要政府伸出这只援助之手、辅助之手的这只手是看不见的，对于很多政府工作人员来讲，他们更愿意把精力放在那些看得见、摸得着的形象的经济工作方面，这些有利于彰显自个儿的政绩，而一些看不见的、见效慢的，如教育、社保、医疗等等，这些政府投入的力度就相对不足。在财力一定的情况下，如果政府拿出更多的钱投向于经济建设，就必然会减少在公共服务领域的一个投入，这是政府与市场的关系。
从政府之间的关系来看，我们目前存在的一个主要问题是上下不明，上级政府，中央政府和省级政府该做什么事，县乡政府该做什么事，我们现在存在一些模糊不清的地方，这样就导致一个格局是“大马拉小车和小马拉大车”的一个并行、并存，中央政府和省级政府拥有比较充沛的财源和财力，他们相对承担的事权责任比较少，那县乡政府，包括地级市政府，他们拥有的财源、财力相对比较少，但却承担了大部分的支出责任，呈现一个反向剪刀差的格局。
据统计，大约有55%的财政支出是由县乡政府来问题的，所以，也有人说我们现在的财政状况，中央财政是喜气洋洋，每年财政都增长不少，省级财政是稳稳当当，没有大问题；地市财政是摇摇晃晃，有的地方困难比较多；县级财政是，哭爹喊娘；到了乡镇财政是没爹没娘，说明整个的差别非常之大。
从宏观层面来看，从1978年到2012年，整个地方的财力和事权是呈现一个反向的剪刀差的局面，从宏观层面来看，从1978年到2012年，地方的财政性收支呈现一个反向剪刀差的变迁格局。在1978年的时候，地方的财力收入占到84.5%，但它承担的事权支出责任是25.6%，它的钱多，本级政府划的事相对少，但分税制以后，这些情况一下子彻底扭转过来了，地方政府承担的事权责任要远超过本级政府所享有的财力，在大部分年份，地方政府的财力收入，财力分配都是低于50%的，但承担的事权责任一直是在百分之六十多，进而上升到七十，到了近些年达到了百分之八十以上，这是从事权方面。
（二）财权划分待优化
从财权方面来看，目前的一个财权的划分也需要进一步地优化。1994年我们实施了分税制，现在学界对于分税制也有不同看法，我个人认为，分税制是一次非常成功的税制改革，它有效地厘清和界定了中央政府和地方政府，尤其是省级政府的一个财力关系。由此也奠定了我们此后的近二十年的一个高速的经济增长。如果你看新中国成立以来的财权划分就会发现在1994年分税制以前，整个财政关系的变化是非常之频繁的，有的一、两年就要调整一次。1994年分税制成功地确立了中央政府在税制分配中的一个主导地位，它是一个中央集权的分税制。
中央政府又拥有足够多的话语权，从这些方面来看，中央政府尽管拥有的税种比较少，但它的增长速度比较快，一个形象的说法，发面馒头长得比较快；地方政府尽管拥有的数量比较多，但实际上它是一个死面馒头，增长得相对比较缓慢。另外一点，我们现在的分税制只设在中央和省级政府之间进行了分配，省以下政府怎么分？那并不是实行的是一个严格的分税制，往往各个省都有各个省的具体做法，与多级政府的存在我们的分税并不是得到一个有效的贯彻和执行，所以从财权的划分方面，我们也是需要进一步地进行优化的。
这里边就有一个问题，也是我们社会各界和理论界高度关注的，现在中央财政收入的占比到底高不高。我们还是从1993年、1994年的分税制开始看起，在分税制以前中央财政的划分是非常困难的。有的学者建议要实行分税制，学习_国家的联邦制的一些做法，提高财政收入占GDP的比重，要提高中央占全部财政收入的比重。
在1993年的中央财政收入的占比是22%，财政部长要跟各个地方政府借钱才能够来维持中央政府的运转。
所以从1993年下半年开始，当时的副总理朱镕基同志就带领了财政部国税总局的一些官员与地方政府挨个进行谈判。他和地方讲，这次实行分税制的目的就是为了解决中央财政的困难，目前中央财政十分困难，已经到了难以为继的一个地步了。当时也是一个实际情况，他说经过十几个省的逐个谈判，把分税制给谈下来了。
但在分税制以后，中央和地方的财政关系就发生的一个大的转折。1994年中央财政收入占全部财政收入的比重上升到55.7%，在此之后的大部分的年份都是在50%以上，近两年有所下降，2011年下降到49.5%，2012年下降到47.9%。所以，我们围绕的问题是中央财政收入的占比到底高不高？
这里边我们给大家提供两个分析视角，一个中国作为大型国家的一个历史变迁来看，有这么几个大的中央财政的分层，我们也做了一个简要的整理。在汉朝的时候，中央财政与地方财政的比重前期是4：6，到后期是5：5，一半对一半，到隋朝的时候中央和地方各占一半，唐中后期是4：6或4.5：5.5，在唐朝的时候，地方政府占比略高是因为地方实行的是政府有一笔大开支要供养军队，所以地方收入占比略高，中央财政拥有的财力并不是非常充沛。到了宋朝，兵权上收，它的中央财政收入与支出相对也变大，这是4：6的格局，到元朝是7：3，明朝当然扩大得更加厉害，明朝中央财政已经占到80%，地方是20%，这样的话导致地方政府很难维持一个正常的运转，所以我们就会发现一个奇怪的现象，尽管明朝实行了一个严刑峻法，但依然无法遏制地方官员的贪腐，这也和整个财税_的设计有一定联系，这是从中国本国的历史来看。
从国际社会来肯，我们对几个国家做一个比较。如英国，它的中央财政收入占政府财政收入的比重大约在91%左右，但中央的支出占政府支出的比重也是在91%左右；法国，中央政府收入占全部收入的比重是84.9%，中央支出占全部支出的比重是85%；德国，中央政府收入 ……（未完，全文共12923字，当前仅显示3074字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：完善我国公共财政体系问题研究》）