干部学习课件：改进中央与地方政府关系

目录/提纲：……
一、中央与地方关系的内涵
（一）联邦制国家中央与地方的关系
（二）单一制国家中央与地方的关系
二、我国中央与地方政府关系的问题
（一）我国中央与地方政府关系中存在的问题
（二）我国中央与地方政府矛盾导致的结果
三、我国中央与地方政府关系的改进方向
（一）继续向地方政府分权
（二）合理划分中央和地方的财权和事权
（三）强化中央政府的执行权和监督权
（四）强化来自同级其他权力和来自地方公众、媒体的监督
……
干部学习课件：改进中央与地方政府关系
井敏
中央党校政法教研部副教授
我们这一讲的题目是改进中央与地方政府关系。中央与地方政府关系是属于我们整个行政组织架构中的纵向结构的安排。如果按照2012年十八大或2013年《国务院机构改革和职能转变方案》的描述，我们的行政改革的一个目标是要建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府。今天中央与地方政府关系是属于结构优化中的纵向结构的调整。横向结构在目前主要是大部制_的改革，它是为了合并同类部门之间的一个优化和组合。纵向之间，主要就表现为中央和地方政府之间的关系。所以今天我们就这个话题来跟大家一起来探讨。
一、中央与地方关系的内涵
首先，我们来看一下中央与地方关系的内涵。一般来说，中央政府代表的是国家整体的利益，而地方政府是代表它所辖的这一个区域的地方利益，因此中央与地方关系的实质是在一定利益基础上，统治集团内部的一种政治关系，国家利益与地方利益的关系，因此由于中央和地方各自所代表的利益主体不一样，那从理论上说，这两个之间存在一定的利益冲突是可能的。中央必定考虑的是全国人民的一些共同的利益，而地方更多考虑的是它所在的区域的老百姓的一个共同利益。所以，如何协调中央与地方政府的关系，如何进行中央与地方政府之间的权力的分配以及责任的划分，是我们每一个国家都必须认真考虑的一个国家结构的一个安排。下面我们首先来简单介绍一下两种不同的国家结构，他们就中央和地方政府的权力关系是怎么样的一个安排，我们大致介绍一下。
（一）联邦制国家中央与地方的关系
首先我们来看一下联邦制国家中央与地方政府的关系。联邦制国家，它首先一个实行的是法定分权。联邦有什么权力，地方有什么权力，都是通过法律，而且是通过宪法这样的高度的这样一种根本大法的形式来规定二者之间的权力的。你有什么权，中央政府有什么权力，底下的州政府，地方政府有什么权力，这都是宪法明确规定
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不是你固有的，而联邦制国家，地方政府以及州政府这一级政府所拥有的权力，它们认为是固有的。而反过来认为，联邦的权力，中央的权力反而是我州政府给你的。所以权力固有于州，而单一制国家的权力是固有于中央，中央给你多少权力，你就有多少权力，所以这是一个。
基于这样一种授权，所以在单一制国家，地方政府都是中央政府的下属或代理机构，它们必须以中央政府的意志而设立，地方行政机关的各种权力都要受中央权力的统一管辖，地方自治一般都会限定在一个统一的国家权力之内，虽然在单一制国家里边，有些国家的地方政府也实行地方自治，但这个自治相对于联邦制国家地方政府的自治而言，它的自治程度要远远弱于联邦制国家的自治。这是单一制的国家。
单一制的这种分权模式我们也可以给它分为两种大的类型，有的单一制国家属于行政主导型，行_来决定着中央与地方的权力划分，像这样的国家，如中国，还有丹麦、法国是属于这样一种类型。
还有一种也是单一制国家，也是实行这种单一制的国家，但权力的划分是通过立法的方式，如像英国是属于立法主导型的单一制国家，我们也大致分为这样两种，这是我们对单一制或是联邦德的中央与地方权力划分的一个简单介绍，我们知道一下就行。
从整个世界范围内来看，现在世界上200多个国家中，大概有20多个国家实行的是联邦制。国家数目并不是很多，只占整个世界国家数目的200多个国家的十分之一左右，但这十分之一的国家却占据着全世界总人口的三分之一，和全世界总面积的二分之一，这意味着十分之一的国家所占据着三分之一的人口和二分之一的面积，那说明实行联邦制的很多国家都是人口大国和区域大国。
我们还可以给大家提供这样一个数据，目前世界国土面积排世界前十位的国家，这前十位是俄罗斯、加拿大、中国、美国、巴西、澳大利亚、印度、阿根廷、哈萨克斯坦、苏丹，这十个领土面积最大的国家中，除中国以外的九个国家都是联邦制国家，而中国是单一制，这是从领土面积上来说。
从人口，世界人口排前十位的国家，分别是中国、印度、美国、印度尼西亚、巴西、俄罗斯、巴基斯坦、日本、孟加拉、尼日利亚，在这十个人口大国中，只有中国、日本、孟加拉、印尼不是联邦制国家，印尼这几年一直有人在提议变成联邦制国家。非洲最大的国家苏丹和人口最多的国家尼日利亚，欧洲人口最多的国家德国，我们可以看到他们都是联邦制国家，所以，从这样一个现实可以看出：世界上大多数的地域大国和人口大国基本都是联邦制国家。是不是就意味着地域大国和人口大国就一定要是联邦制国家才能搞好一个国家的治理，或只有这种国家结构才是符合地域大国和人口大国的国家结构呢？其实，决定一个国家结构，除了地域和人口这些要素之外，还有其他很多要素，比如说民族的多样性程度，还有一个传统文化是倾向于单一制，还是倾向于分封制，以及它的历史，长期的历史中这个国家是实行分封多国诸侯林立的时代，它的经济社会发展得更好一点，还是它有一个统一的中央集权的状态下国家治理得更好一点呢？所以，每一个国家选择什么样的国家结构，是联邦制还是单一制，并不单纯取决于面积和人口，这只是一个参考数，还有其他很多因素。所以中国采用单一制，更重要的，我们之所以这么一个人口大国和地域大国依然采取了这样一个制度，是和我国几千年的这样一个历史给我们的这样一个启示是有关系的，当我们诸侯林立的时候，我们总是看到这个社会的经济、社会发展都会受到极大的阻碍，相反有一个高度集权的统辖范围涵盖全国范围内的这样一个中央集权的时代，它的经济社会发展相对就比较顺畅一些，也是基于这样的原因，我们依然采取了单一制。这是对两种国家结构，中央与地方政府权力的划分做一个简单的介绍。
二、我国中央与地方政府关系的问题
下面我们要针对中国，中国中央与地方政府关系中到底存在什么样的问题？其实我们知道，关于中央与地方政府关系这样一个问题，当年的_《论十大关系》中，这其中就是一个重要的关系。_提出的一个中央与地方政府的目标是“两个积极性”的保护，既保护中央的积极性，也能保护地方的积极性。我们认为这样一个所谓“两个积极性”都能得到有效保护的目标，应成为我们处理中央与地方政府关系的一个原则。一个什么样的关系安排既能让中央有积极性，同时让地方也有积极性，前面我们说了，基于中央是代表着全国范围内、全体老百姓的利益，地方代表的是某一个行政区域内这些老百姓的利益，所以从理论上来说，中央与地方之间在利益方面有产生冲突的可能性，我们怎么样让这种可能不发生，不产生冲突，而相互都能够可以比较分工明确，又高效地治理，“两个积极性”都能保护，这是我们来思考和安排中央与地方政府关系中应坚持的一个基本原则。很显然，就目前我国的中央与地方政府关系的现实中，这“两个积极性”并没有完全得到充分发挥。
（一）我国中央与地方政府关系中存在的问题
因此，中央和地方政府关系中还存在着一些亟待改进的一些问题，有哪些问题，我们来看一下。首先，从表面上来看，我们中央是全面集权，我们是一个单一制的中央集权制的国家，所以权力是集中在中央的，但中央政府的很多政策也好，决定也好，有时候在地方并不是都能得到执行，特别是一些中央的调控政策，如我们现在举一个很简单的例子，如中央关于房地产调控的政策，中央也是三令五申，前后出台了很多的规定文件，希望各地房价能够回归到一个合理理性的价格区间，但就像很多媒体所说的，我们越调控，反而房价越上涨，这是一个，表面上中央有很大的权力，但很多的政策到每一个地方政府未必都能得到实行，这是中央有积极性在推行这样一个政策，但地方并不一定有积极性来执行这样一个政策，这是“两个积极性”中有一个积极性没有发挥的问题，这是一个。
另外一个，有很多事情是中央该监管，但我们却看不到监管者的影子，如在很多地方，中央的监管，我们很多实行的是垂直监管，本来应该由中央派出机构或垂直机构的直接监管，但我们看不到监管人的影子，所以也就形成了管得着的看不见，你应该能够管得着，中央的权力、中央的情况可以管得着，但你看不见，因为你不在当地，没有自己的执行机构，所以我们中央政府的政策是靠层层的地方政府的分解，它们来执行，它们到底执行得如何，是不是真正执行了我们的政策？所以这个监管不是一个谨慎的常态性的监管，我们通过一些下面的汇报，或我们一个主动的下去调研，但这都不是一种日常性、常态性的一个监管。所以，很多时候中央政府该管的事情也没有管好，表面上很有权力，应该能够管好，但实际上该管的事情也没有管好，这是一个问题。
但从另外一个角度，从地方政府这一方来说，我们可以看到，通过这么多年我国的行政管理_改革，向地方政府逐渐放权、分权这是一个基本趋势，也是这么做的。通过这么多年的行政管理_改革的，包括政治体 ……（未完，全文共14995字，当前仅显示3567字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习课件：改进中央与地方政府关系》）