质监局关于食品生产加工小作坊监管工作调研思考

目录/提纲：……
一、关于食品生产加工小作坊的界定
二、关于现场制售食品从业者的界定
（一）现场制售食品从业者的界定
三、食品生产加工小作坊的现状
四、质监部门在食品小作坊监管领域的困境
（一）质监部门对食品小作坊进行监管的制度约束
（二）质监部门的监管能力不足以担负起对全部食品小作坊监管的重任
五、工作建议
……
**质监局关于如何加强食品生产加工小作坊监管工作的调研思考

　　食品生产加工小作坊一直是食品安全监管的难点和瓶颈，因其涉及面广、产品门类多、分布区域宽泛，且有些具有一定的历史文化底蕴和地域特色（如原始的豆腐坊、豆笋、豆干、板鸭、小灶酒等），对其的监管模式和方式难以一概而论，因而安全保障难度更大。通过认真思考和研究，下面，结合工作职能职责，就质监部门如何健全完善我县的食品小作坊监管_机制谈一些思考和建议：
　　一、关于食品生产加工小作坊的界定
　　据国家质检总局调查,我国的食品质量安全问题主要发生在食品生产加工环节,特别是在小型食品生产加工企业和小作坊存在问题最为严重。全国质检系统每年对70万家食品生产企业的产品进行监督抽查结果显示,平均合格率一直在60%上下,而食品生产加工小企业小作坊的合格率仅为20%～30%。而据有关资料证实,近年来发生的食品安全案例中有50%以上都是食品加工小作坊造成的。以**县为例，2010年、2011年的省市产品定期、专项监督抽查合格率均在85%以上，情况比国家质检总局的统计结果好一些，但这个结果也只是就获证的食品企业而言，至于分布更广的食品生产加工小作坊的产品质量情况，由于目前我省对该领域的监管标准和监管程序还没有相应的立法，所以
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人员较少的说法也不好掌握；三是什么是传统低风险食品？从事非传统低风险的食品和从事传统高风险的小作坊纳不纳入我们的监管范围，我们用什么法律法规进行监管，是否是都要取缔？
　　从基层工作实际来看，食品小作坊的定义中，《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23724-2009）对食品生产加工小作坊的定义最为准确和便于操作。即："依照相关法律、法规从事食品生产，有固定生产场所，从业人员较少，生产加工规模小，无预包装或者简易包装，销售范围固定的食品生产加工（不含现做现卖）的单位或个人" 。
　　二、关于现场制售食品从业者的界定
　　（一）现场制售食品从业者的界定
　　所谓现场制售食品从业者，即"前店后坊"式现场制售食品企业、经营户，一般是指在同一固定门店，后面加工生产，前面销售的食品从业者。这些食品经营企业和经营户从业人员较少，主要从事低风险食品的现做现卖、现场制售。在《食品安全法》实施以前，食品加工经营企业、经营户，不论是否属于"前店后坊"，也不论是否现场制售，均由卫生部门核发卫生许可证，再到工商部门办理工商登记，领取营业执照。2009年6月1日起施行的《食品安全法》确立了按照食品生产、食品流通、餐饮服务等环节分段许可的原则。该法第二十九条第一款规定："国家对食品生产经营实行许可制度。从事食品生产、食品流通、餐饮服务，应当依法取得食品生产许可、食品流通许可、餐饮服务许可。"但《食品安全法》以及《食品安全法实施条例》均没有对食品生产领域和食品流通领域作出明确的界定，而对于"前店后坊"式现场制售食品企业来说，既有简单的加工制作，又现场销售流通，其行为贯穿了食品生产、食品流通等不同环节，此类经营模式的企业与经营户在办理工商登记前，由哪个部门实施许可，法律、行政法规未作明确规定。
　　（二）关于达州市政府《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》的分析
　　2009年《食品安全法》开始实施，对食品企业的监管有了法律依据，但是对食品小作坊如何监管却没有在国家立法层面予以明确，有据可查的也就是《食品安全法》第二十九条的规定："食品生产加工小作坊具体管理办法由省、自治区、直辖市人民代表大会常务委员会依照本法制定" 。目前，大多数地方尚未出台食品小作坊的监管立法，四川省在该领域也没有制定相应的地方性法规，2011年9月26日达州市政府颁布的《关于进一步明确部分领域食品安全监管职责的意见》中规定："食品生产加工小作坊（不含现场制售行为）的由质量技术监督部门负责监管" 。但还存在着界线模糊、监管盲区等问题。主要表现在对涉及食品小作坊监管立法的几个关键点，如小作坊定义、监管方式、前置许可内容的确定等几个方面还没有达成一致。如乡村小灶酒坊、挂面坊、烧腊坊等，其既要进行现场制售，又要自己推到附近集贸市场上流动销售。这种食品生产加工者该哪个部门监管未能明确。
　　首先，申请作为食品生产加工小作坊管理的是食品生产者，包括生产单位或个人，监管的对象是"产品"；而"前店后坊"式现场制售食品企业的主要特点是现做现卖，监管的对象是"商品"，因此也无法按照食品生产加工小作坊的模式发证和监管。
　　其次，现场制售食品从业者的经营行为，按行业划分归属零售业，宜列入食品流通环节予以许可和监管。国家统计局发布的《国民经济行业分类》第65大类对零售业的定义非常明确："指百货商店、超级市场、售货摊等。还包括在同一地点，后面加工生产，前面销售的店铺（如面包房）" 。现做现卖的"前店后坊"在同一固定门店既生产加工又面向消费者销售，依据《国民经济行业分类注释》"纵向一体化活动按照最终活动判断行业类别"原则，应归为食品零售业。
　　再次，工商部门实施食品流通许可，不排除对食品流通环节中加工行为的审核。2009年7月30日施行的《食品流通许可证管理办法》（国家工商行政管理总局令第44号）第九条规定了申请领取《食品流通许可证》的条件，其中第（一）项即规定"应当具有与经营的食品品种、数量相适应的食品原料处理和食品加工、包装、贮存等场所"，该办法已经将食品加工行为列入工商部门发放《食品流通许可证》的审核内容。因此，"前店后坊"式现场制售食品企业、经营户，虽然有生产加工行为，但符合工商部门核发《食品流通许可证》的要求。
　　综上所述，现场制售食品从业者与食品生产加工小作坊有着严格的区别，食品生产加工小作坊的产品销售对象主要是"销售者"而不是"消费者"，现场制售食品从业者的商品流向主要是"消费者"而非"销售者"，二者 ……（未完，全文共6890字，当前仅显示2419字，请阅读下面提示信息。收藏《质监局关于食品生产加工小作坊监管工作调研思考》）