干部学习讲稿：公共管理与政府改革（下）

干部学习讲稿：公共管理与政府改革（下）

二、公共管理与政府改革的主要内容与问题
（二）公共管理的主体与工具
我们再来看一下公共管理的主体与工具。第一个主体是政府，它的一个终极的行政建设的价值规范，其目标是建设一个好政府，当然这个好与坏，这是因人而宜的，仁者见仁，智者见智的一个事情，有的人认为这样是好，有的人认为那样是好，彼此之间会有不同的看法。我这里也总结了几条供大家参考，供各位思考，提得也不一定对，大家也可以略微作一些补充，我算是抛砖引玉，给大家一个把子，第一个是生产力高（productivity），这是讲的生产力不仅仅是指经济层面的生产力，它以最小的成本产出最大的社会财富，促进民生的能力，还包括政治生产力，现在经济生产力很高了，但政治生产力还略微差一些，所谓政治生产力是指政府产出经济政策、社会政策，出台相应的制度规范，以及制定行政规章、行政法规，包括培养人才，培养精英系统，公务员系统的人才队伍的建设，人才梯队的建设，这是属于政治生产力的内容，在这个领域里面，我们还存在着一些问题，还有很大的发展空间和不足。
第二个衡量它是否是好政府的标准是其效率的高低，也翻译成效能effectiveness，我们不仅要快，而且要好，既有数量也有质量，效率高的政府也是我们判断是否好的一个很重要的标准，比如我们近些年改革之后，政府在很多对民生领域、对经济领域的一些窗口性的服务行业的效率都在不断提升。如北京市中关村的中小高新技术企业的审批时间就由21天缩短为7天，而且是在网上审批，后来又由7天缩短为3天，这都是属于政府高效的一个体现。
第三个标准，维持公平与正义，这也是政府应该做的一个职责，政府要维护公共利益，当然也要维护公平与正义，而且它也是唯一一个可以维护公平与正义的_，为什么这么说？我们只看生产力高、也效率这个标准，我们是无
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维护公共安全，维护公共秩序，维护国家主权。小政府是一个好政府，所以美国的总统里根在竞选总统的时候就曾经提出过这样一个观点，他就提出说，政府不是问题的答案，而是问题的根源，他这个提法就很好地诠释了政府有些时候要无为的理念，本身政府管得太多，干预得太多，有为过头，这是它导致出现问题发生的一个很重要的因素。
第二只手是扶持之手，又称为扶助之手（helping hand ），这是源自福利经济学的一种观点，政府的目标是使社会福利最大化，政府是善意的，是对市场不足的一个必要的补充。基于这样一种假定再来判断政府对它工作绩效的一个评价。
而第三只手是掠夺之手（grabbing hand），执政观点的学者，有一个美国的学派叫做公共选择学派一位非常有名的代表人物是奥尔森，还有一位学者叫做施弗莱，他们两个都认为政府很多时候的这只手是掠夺之手，施弗莱还写了一本书叫做《政府病》，结合政府官僚系统的一些弊病进行了一个诠释。
政府的这三只手，有一位学者叫做巴里•温加斯特节提出了一个概念叫做“政府的本质两难”（fundamental dilemma），这个命题可以这样作一个解释，怎么样个两难法？一方面，使政府强大，要让它能够做它该做的事，另外一方面，又要限制它，不能滥用权力，使得这个政府成为掠夺之手，要尽量地发挥它的扶助之手，而且该无为的时候要无为，但该有为的时候要有为，既不能越位，而不能错位和缺位，同时不能变成一个掠夺之手，成为与民征利的自己变成一个利益集团，这个命题提出了处理国家与经济之间的关系的时候非常棘手的一个难题。这是我们政治学、管理学、行政学研究中一个普遍存在的一个领域的难题。社会科学所有的学科在研究中主要是为了研究这个难题，至少这个难题是他们要解决学科使命，发展使命中要解决的一个很重要的命题之一。这是第一个实例，一场争论。
第二个，关于原子能政策的一个争论。原子能政策是经由奥本海默，他是犹太理论物理学家，美国原子弹研究的一号人物，由他来引发的一场争论，奥本海默是反对开发氢弹的，并且主张和平利用原子能，被美国当成一个“赤色分子”，解除公职并遭到一个批判，这个事件引发了一场如何正确选择原子能政策的一个争论。
它这场争论里面还是出现了两种争锋相对的一个观点，一些人认为在制定原子能政策的时候，首先应考虑把它用于国防和军事，从而以保障美国的安全，而另外一些人主张在制定原子能政策的时候要考虑把这些技术优先用于和平，为全人类造福，防止发生核军备竞赛。这两种观点体现了价值上的两难，到底是价值排序的时候把哪个优先作为选择的标准，比如我把国家作为至上，把这个作为价值排序的优先序，第一位，还是把全人类共同的和平利益至上作为第一位的，这是两种不同的选择，但我觉得很难孤立地去判断哪种是错的，哪种是对的，很多时候是基于不同的视角在不同的情境下，它的解释有其合理性。但这场争论都成为公共管理研究中的一个界定公共利益之难的一个典型案例。
结合这两点我们在作一个概括，20世纪80年代之后国外两大政府改革的理论传统。一个传统是新_主义的传统，包括英国的撒切尔夫人在任期间的一个公共服务私有化的政策，包括里根政府时期的一个放松政府规制的这样一项改革。
还有是上世纪90年代之后的一个新公共管理运动，包括新西兰的政府改革、克林顿政府重塑政府的一个改革、布莱尔政府时期的第三条道路的改革，这些都构成了一个政府改革的理论传统，这里作为一个例子列出来，但不一一展开来解释了，这是我们要讲的第一个主体，政府这个主体。
第二个主体是非政府组织（NGO，Non-Governmental Organizations），与非政治组织相关的有两个重要的概念，一个是公民社会，公民社会是指由多元开放和民间组织所形成的公共领域，这个概念我们都不陌生，第二个概念是社会资本，对这个概念我这里给大家推荐两本书，一个是美国的一位学者叫帕特南写的一本书叫《使民主运转起来》，在这本书里他研究了一个意大利的民主制度，在南北不同两个地区的发展的一个绩效，发现南部地区同样一个制度运行的绩效要高，北部地区因为居民间的疏离感比较强，社区之间彼此之间的信任程度也不高，所以它的运行效果不太好。经过对同一个制度在不同地区运行效果的高低的比较，他引申出了一个社会资本的概念，社会资本并不是指人际关系的这么简单，它更多地是指基于人与人之间的信任关系然后达成了这样一种亲密感、归属感和友善交往的模式，所以这里第二本书是美国的一位学者福山写的一本书叫做《信任》，这两本书都是关于社会资本研究的经典著作，有兴趣的同学可以在有条件的情况下再看一看。非政府组织的建立是公民社会的一个运行的必然逻辑结果，而且它要是运行得好，运行的效率越高，社会资本是必不可少的一个要件。所以，会非政府组织相关的概念是公民社会，社会资本这两个有密切的联系。
关于非政府组织有很多不同的提法，比如非政府组织（NGO）、非营利组织（NPO）、美国第三部门、英国志愿组织，法国社会经济、德国社会部门、慈善组织、公共服务组织、免税组织等一系列的叫法，其本意的特征都是一样的，只不过名字上略微有些差异。

对我国来说，我们改革开放之前，我们是政治与国家是同构的，国家与社会之间的同构化程度很高，比如企业、事业、社团我们是不分的，家国同构这也是中国社会结构的一种模式。社会资源，国有化就是集体化，这也是没有区分的，个人身份是单位化，那时期我们实行的是供给与分配制，而个人生活就是革命化，整齐划一。
改革开放之后，在国家与社会关系变化的前提下也出现了一些非政府组织发展的一个空间，给它提供了一个很好的土壤，原来的很多不分开始分开，原来很多的合一也开始分开，比如党政不分变成党政分开，政企不分，政企也开始分开，还有政市（政府与市场）关系原来也是不分，还是也开始分开，还有政社合一也开始变成政社分开，还有政府与事业单位，这也是从合一到分开。而个人也从单位人到社会人，开始进行自主的选择，这都是我们在改革开放之后，国家社会关系变化发展的一个趋势。
总体来说，这里有一个图是国家与社会是从二分到三分，朝着人类发展的一个正确的发展方向，总体一个是社会文明程度不断提高的一个标志，这是社会三大部门的关系示意图，第一大是政府，这是我们今天主体最核心的组织，它是第一部门，是非营利的。然后是公民社会，是第三部门，非营利、非政府。企业是第二部门，它是具有营利性的，这三个领域之间彼此交叉，政府在面对社会的时 ……（未完，全文共14460字，当前仅显示3440字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：公共管理与政府改革（下）》）