干部学习讲稿：PPP模式的主要运行方式及注意事项

目录/提纲：……
一、PPP模式的主要运行方式
（一）合同外包
（二）特许经营
（三）公私合作及使用者付费
（四）以私补公打破政府垄断
（五）公共服务的社区自治和志愿服务
二、应注意的几个问题
（一）PPP不仅仅是为了融资
（二）必须保持适度的竞争性
（三）政府要成为一个精明的购买者
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干部学习讲稿：PPP模式的主要运行方式及注意事项
井敏
中央党校政法部副教授

一、PPP模式的主要运行方式
大家好，这一讲的题目是“PPP模式的主要运行方式及其注意事项”，上一讲已经说过，PPP模式已经成为我们在基础设施领域里边的一个主要的服务供给模式，到底它有哪些具体的运行方式？今天来作一个介绍。
整个PPP的运行方式有很多种，这里主要介绍一些比较常用的，无论是在中国，还是在世界范围内用得比较多的，或是产生影响比较大的几种模式，很显然，随着我国PPP模式的推进，在实践当中还会去创造出一些新的运行的具体的方式，所以，不是介绍所有的方式，只是介绍其中的一些重要的方式。
（一）合同外包
那么这些方式中，其中一种方式是合同外包。政府提出对某一公共服务的数量和质量标准等要求，通过签订合同的方式将该项公共服务的生产责任外包给私营部门或非营利部门的一种公共服务供给机制。这是合同外包，通过签订一个明确的合同，我需要什么服务的数量、质量，在合同里边都进行一个详细的规定，然后交由私人组织或非营利组织来生产，这样的一种服务供给模式就称为合同外包。
这样的方式，它主要适用于能够签订明确合同的，比如质量和数量标准比较容易或清楚地界定，合同能够说明我们要什么产品，政府有这样一个能力来界定产品质量和数量标准的这类公共服务，一般都是一些很具体的，如垃圾清运、公共交通、公交车，我们可以要求其准点率、频次、线路等，这些都可以作出一些非常具体的规定，包括路灯维护、保洁等很具体的事务类工作，在很多国家都在大量地使用合同外包的方式。
在这种方式中，费用依然是由政府来承担的，而不是私人自己出钱来提供服务。钱由政府财政来提供，之所以不再是政府独家提供，原来政府独家提供，因为没有
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成了。所以，这是对既有基础设施的一种PPP运营方式。
像这种特许经营，我们通常会适用于具有一定的外部性、自然垄断性的共同消费类物品的经营领域，如供水、供电、供气、供热，因为这些基础设施早已经存在，只是如何供，整个的运营的环节，包括公共交通，道路新建已经建完了，基础设施已经存在的，包括垃圾清运，如果已经有了垃圾处理的设施、设备以及工厂等场所，将经营的，包括有线电视，基础设施已经存在的，只是把经营这一块通过PPP的方式引入私人资本进来，这是特许经营。
（图）我们列举了很多领域，而在这个图表的箭头中，越往上，它使用得越多。在国外可以发现使用特许经营的最主要的一些领域以及使用频率最高的领域排在前面，依此类推，如天然气的经营与管理，这是使用频率最高的，很多国家的天然气的经营和管理都是用特许经营的方式来进行的，依此类推，往下越来越少，往上越来越多，包括电力经营、商业团体废物收集、居民固体废物收集、固体废物的处置、飞机场经营、车辆托运与存放、公用事业读表服务（用电、用气、用水的读表，你家用了多少，他家用了多少，是指这种管理）、救护车服务，它们都在大量地使用特许经营的模式。这是第二种运营方式。
（三）公私合作及使用者付费
第三种，公私合作及使用者付费。这个模式最接近今天在中国大量推行的PPP模式的具体运行方式，这是主要的。政府与私人资本合作建设基础设施，从建设的环节就已经进入了私人资本，建成之后就特许某一私人资本，一般会特许参与建设的私人部门来运营基础设施，建成之后由它来运营，它在运营的过程当中向使用者收费，以实现其成本回收及利润回报。
这是两个环节，一个环节是建设环节，一个环节是经营环节，那经营环节就和前面所说的特许经营一样，这里只是多了一个建设环节，公私合作来建。在建设环节中，所谓合作，因为这些基础设施的投资量非常大，完全靠私人资本的可能性也比较小，所以，基本是政府与私人资本合作，这种合作就包括资金的合作，政府投资一部分，由私人资本来投资一部分，政府在建设环节往往会承担一定比例的费用。这是两个环节的分离，在第一个环节，政府要投入一定比例的费用，第二个环节是特许经营，在特许经营中，政府基本不再投入或是少量的一些补贴，即特许经营下如果出现经营者收的费用无法满足利润回报的话，政府可以适当考虑给它一定的补贴，但这个补贴不会非常大量，至少要少于政府自己直接经营的投入，否则就没有必要引入私人资本进来来进行特许经营的。这是一点。
这种运行方式主要适用于哪些领域呢，主要适用于新建的基础设施的提供的领域，而且这些基础设施一般是投入非常大，公益性非常高，整个社会需要、公众需要、政府也需要，但很显然，单靠政府自己的投资，财政无法支撑。所以在建设领域就首先使用了PPP模式，那建成之后的运营，继续使用PPP模式，即特许经营。这些领域在国内已经在很广泛的基础设施领域在使用这一方式，在公路、桥梁、隧道、铁路、轨道交通、机场、水处理、电力等领域的建设和经营，都在大量地使用这样一种运行方式。这一波的PPP主要是这种运行方式，主要对于一些新的基础设施的建设用这样一种公私合作投资的方式来建设，之后的运营也交由参与合作建设的这一方私人资本，由它来运营。
当然，是不是一定要交给建设环节谁加入，后期的运营就一定交给它，也不一定，不是绝对的，一定要交给它，因为建设和运营是两个不同的环节，这两个不同的环节就意味着有些建设者在建设这个环节里很有经验、很有实力，它也有管理的经验，但在经营环节，它未必是一个专业者。比如一些大型体育场馆，如国家体育馆，鸟巢，就是这样一个例子，鸟巢是由中信联合体和北京市政府合作投资来建设的，所以在合同里边就给了中信联合体建成之后，奥运会举办之后30年的特许经营权，但这个项目在中信联合体运营了一年之后已经自动要求不再继续经营，已经将30年的运营权自动放弃交给了北京市政府来运营，这里就有一个主要原因是中信联合体，有各方参与，参与的各方都没有运行大型体育场馆的经验，在运行过程当中，按照一年运行的结果就发现，它很难实现利润回报。30年经营，它不但不能实现利润，很可能连它投资建设场馆的成本都未必能够收取上来，所以，它就放弃了经营权。投资是一方，经营是不是一定由投资方来经营？这未必，我们可以去探索其他的一种方式，如让其他经营者来参与后期的经营，通过经营获取的利润去回报一部分给投资方的这样一种机制，虽然投资方不直接经营，但有利润分享的权力，我们可以探讨这样的机制，实现基础建设中的在建设环节的投资方与后期的经营方可以实现适度的分离，无论是找建设，还是经营，找最擅长的。如果建设者既在建设环节擅长，在经营和运营环节同样有能力去运营的，当然，交给一方最合适，如果在某些特殊情况下，它未必都擅长，我们实行适度分离，也是可以的。
这是我们所说的公私合作建设，最后特许经营，使用者付费的方式。这种方式可以有各种各样的变种，或有各种其他的原则上是公私合作，政府出资一部分，私人资本也出资一部分，又找一个合作方来特许经营，这还有很多具体的方式。比如在_国家，它们已经在很多的项目中使用了一些方式，比如运营维护外包，基础设施的建设部分主要是政府投资的，但在运营的一些环节，也有政府来运营，但某一些事务可以外包。中国也有类似的方式，如铁路，铁路建设原来都是政府投资建设与运营的，整个线路的设计与车次的安排是由政府的相关部门来进行设计与安排的，但车上的一些具体服务，如餐饮服务、车上的保洁，这就可以通过外包，通过运营维护外包。具体的餐饮服务等过程当中，为了维持运营，它也会有一定的投入，如如何建餐饮车间、增加设备，它也有一些投入，实现了公私合作投入、特许经营的模式。
还有最常用的是建设经营转让。私人资本来建设，给它一个特许经营权，如20年、30年，完了之后转让。B建设，私人和政府合作来建设，O（operate）是私人资本来操作，T（transfer）是实现转让。30年经营期到了，转给政府，这个时候政府再去经营，运营时就不再收费了，免费向大家提供了，比如很多的高速公路是这样的一种模式。
还有一种是建设转让经营，由公私之间合作来建设，转 ……（未完，全文共13783字，当前仅显示3279字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：PPP模式的主要运行方式及注意事项》）