干部学习讲稿：村民自治的有效实现形式——村民自治体适度下沉

目录/提纲：……
一、村民自治在实践中的经验教训
（二）村民自治和村集体经济的发展脱节
二、探索村民自治的有效实现形式
（一）适度下沉村民自治组织
（二）科学划定村民委员会和村集体经济组织的职能
……
干部学习讲稿：村民自治的有效实现形式——村民自治体适度下沉
仝志辉
中国人民大学农村发展研究所副教授

大家好，今天我讲的题目是村民自治的有效实现形式。
村民自治是我国《宪法》规定的一项基层治理制度，在我国《宪法》一百一十一条当中规定，城市和农村按居民居住地设立的居民委员会或者村民委员会，是基层群众性自治组织。这个组织它是由城市的居民或者村民选出自己的居民委员会或者村民委员会来对所居住社区或村庄的事务进行自治管理，村民自治指的是在村庄范围里面实行的村民委员会的自治。
这个《宪法》制度安排，在1988年开始实施一个《村民委员会组织法》，这个法律在1998年正式颁布，到了2010年，又经过一次修订，也就是说农村我们在村庄实行的村民自治，是经过《宪法》和《中华人民共和国村民委员会组织法》这一全国性法律所确立的基层治理制度安排，是乡村治理的最重要的制度安排。今天我们来对村民自治的有效实现形式做一个分析。
我主要讲两个方面的内容。一个方面是讲村民自治在从1987年至今的制度实践当中，它主要的经验教训是什么？第二个方面，基于这些经验教训，我们在当前条件下，应该怎么探索村民自治的有效实现形式。这两个问题都服务于今天我们在乡村治理当中特别迫切的问题，就是怎么来使农村群众真正参与到乡村
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出来的村庄领导人，才能有资格进行村务大事的执行和决策，而且把这个选举举行与否，把选举是不是由村民直接选举，把直接选举的范围到底是绝大多数村民参与，还只是一部分村民参与，作为村民自治它的民主性质的最直接、最基础的体现，而且认为没有民主选举，就没有三个民主的推行，没有民主选举出来的村民委员会，民主管理、民主决策、民主监督就无法推行。
既然有这种选举是民主的最直接表现，直接选举是最民主的一种选举制度，这样的一种制度认识，在立法和具体工作当中，重视民主选举就是必然的，但是是不是选举就是民主的核心？这个在民主理论和民主实践上是素有争议的，而且对于村庄这种共同体的治理来说，选举是不是最基础的环节？在什么情况下它才可能作为最基础的环节发挥作用？
我们在立法之初对这个问题的认识，并不是得到深究的，而且由于推进村民自治的工作力量有限，所以在民主选举这一被法律和政策视为最基础的环节上用了很大的功夫，所以民主选举这个事情就得到了广泛的推行，也取得了相当的成就。但是由于民主选举不是村民自治的全部，要想使村民参与到自治过程中来，不是每三年参加一次投票，选出村委会就万事大吉了。所以民主选举之后，民主管理、民主决策、民主监督的滞后就体现为整个村民自治工作的脱节。
由于民主选举单方推进，民主选举这个环节它竞争性过强，导致了一些过度参与和消极参与并存，贿选盛行等等突出问题。而这些问题又不是仅仅靠加强选举程序的规范化所能解决的，而是必须要靠通过后三个民主发动起来的农民真正的参与来加以约束，才能解决选举环节中出现的问题。因此现在村民自治在这种选举单方推进后三个民主之后的情况下，就表现出它对实现村民自治的制度目标不够有力，不能适应的问题。所以有人说村民自治差钱了，村民自治过时了，村民自治无效了。这也是我们今天探讨村民自治有效实现形式的一个实践的前提，这是第一个主要的经验和教训交织的一个实践侧面。
（二）村民自治和村集体经济的发展脱节
第二个村民自治最突出的经验教训是村民自治和村集体经济的发展脱节。村民自治最明显、最突出的一个制度形式是村民会议，以及选举出来的村民委员会。在村民会议的职权和村民委员会的职权上，都规定他们要对村集体经济的发展起组织和指导的功能，而且还规定集体经济组织要对村民自治事务给予支持，但实际上村民委员会和集体经济组织是两类组织，它的职能是不一样的。村民自治主要管理村民的社会公共事务，而村集体经济主要负责发展集体经济，这两类的职能在《村民委员会组织法》当中是统一在村民委员会的职能当中的，为什么会导致这种情况呢？这种情况的出现对于村民自治的开展又有哪些利弊呢？这个必须进行具体的分析。
我们先来看法律的规定。2010年新修订的《村民委员会组织法》第八条规定，村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其它财产。但下面接着就说，村民委员会应当尊重并支持集体经济组织的依法独立，进行经济活动的自主权，村民委员会既管理本村属于集体所有的土地和其它财产，又尊重并支持集体经济组织依法独立进行经济活动自主权。难道管理集体所有的土地和其它财产不是集体经济组织依法独立进行的经济活动吗？实际上对于村集体经济组织来说，管理土地并组织土地的经营，是其最基础的经济活动。法律之所以出现这样貌似是矛盾的表述，是与实践当中多数村庄里面，村民委员会和村集体经济组织实际上是合二为一这种现状相联系的。
由于我们的村庄范围不大，人们之间相互熟悉，而且在《村民委员会组织法》订立之初，村庄居民和村集体经济组织成员是重合的，在这样一个范围不大，事务相对简单的社区里面，是由一个组织来既管理社会事务，又进行土地的经营管理合适呢？还是分开设两个组织？各地采用了不同的办法。在2010年修订的时候，农业部曾经向全国人大长度会做了一个说明，汇报村民委员会和村集体经济组织是否是分开设立这个现状，据农业部报告，全国60%的村庄，村集体经济组织和村民委员会是两块牌子，一套人马，也就是说是合二为一的，而只有40%的地方是分开设立的。那么也就是说60%的村民委员会它可以依照法律规定管理本村属于村集体所有的土地和其它财产，而40%的村庄，村民委员会是应当支持并尊重他本村单独存在的集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权。
但法律为什么没有把这个作为两类情况来表述呢？是因为当时立法以及修订的时候，对于村民委员会和集体经济组织是否应该分开设立存在不同意见，就把这个争议留在了法律表述上面。《村民委员会组织法》在内容上出现村民委员会和村集体经济组织职能交叉的情况，除了在实践当中存在 ……（未完，全文共8952字，当前仅显示2445字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：村民自治的有效实现形式——村民自治体适度下沉》）