干部学习讲稿：政府与社会资本合作的功能与发展策略

干部学习讲稿：政府与社会资本合作的功能与发展策略
李军鹏
国家行政学院公共管理教研部教授

各位学员，大家好！今天我主讲的题目是《政府与社会资本合作的功能与发展策略》，也就是PPP的功能与发展策略。
党的十八届五中全会提出，要创新公共服务提供方式，能由政府购买服务提供的，政府不再直接承办。能由政府和社会资本合作提供的，广泛吸引社会资本参与。所以政府与社会资本合作，是我们国家未来创新公共服务提供方式的重要内容。
今天我主要讲三个大的问题，第一个大问题是政府与社会资本合作的重大意义。第二个大问题是准确认识政府与社会资本合作的功能。第三个大问题是政府与社会资本合作的发展策略。
一、政府与社会资本合作的重大意义
首先讲第一个大问题，政府与社会资本合作的重大意义。政府与社会资本合作，也就是公私合作。是私人部门利用其自身的资金技术和经营经验的优势，通过与政府部门建立长期的合同契约关系，共同合作提供公共产品和服务的模式。
公私合作模式又称PPP模式，PPP模式最初在英国提出，之后被世界各国广泛运用到水利、交通、供电、能源、医疗等各个领域。据统计，到2011年底的时候，世界范围内PPP项目的价值达到了7751亿美元。
在我们国家政府与社会资本合作也获得了长足的进展，2013年9月30日国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见，此后合同外包，公私合作在我们国家蔚然兴起，
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优选择具有投资运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商的原则签订合同，明确责权利的关系。由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务的绩效评估结果，向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理的收益。所以它推进了公共服务的市场化和社会化。政府和社会资本合作，还有利于发挥市场在资源配置当中的决定性的模式。PPP的模式从制度的层面打破了公共项目建设和运营领域的垄断，引入了市场竞争机制，运用了私人部门和政府各自不同的比较的优势，提高了公共服务项目的运营的效率。同时，价格机制是市场机制的核心。我们在很多的混合经营项目和公益性的有一些项目当中，采用PPP的模式，改变了公共产品和服务领域当中的政府定价模式。通过竞标的市场定价，更能够反映出公众的真实的需求，从而优化公共资源的配置。
第二，推广政府与社会资本合作，可以实现投资收益与社会效益的双赢。推广公私合作，社会资本负责公共服务项目的设计、建设、运营和维护等工作。通过用户付费或者政府补助获得合理的投资回报。政府通过负责公共服务的质量监管和价格控制，从而促进了社会效益的最大化。所以PPP它有利于实现投资效益和社会效益的双赢。
根据英国国家审计署在2008年对公私合作项目的调查结果，终端用户对项目的评价为相当好的占到34%，不错的占到57%，一般的仅为9%。所以，从英国试行PPP的情况来看，项目公司它获得了项目的投资收益，但是老百姓也感觉到服务的质量，相当好和不错的就占到了91%。说明社会公众他对于PPP项目的评价是总体肯定的。在我们国家推广政府和社会资本合作，能够在很快的完善公共基础设施，提供公共服务的同时也保证投资方的利益。所以也能够很好的实现双赢。
我在这里给大家举一个黄山市市政公路PPP项目的例子。在地方财务紧张的情况下，PPP模式因为减轻了政府当期财政支出的压力，让一些原来没有条件搁置的公共服务项目得以上马，黄山市市政公路PPP项目就是一个典型的例子。早在2013年的时候，黄山市政府就考虑建设黄山市暨205国道改建与梅岭南路的项目。但是由于2014年2015年地方财政收入快速下滑，当地政府拿不出项目所需要的10亿元的总投资额，在中央推广了PPP项目之后，黄山市将这一个市政公路列入了当地首批PPP项目。项目在2015年7月份选中社会资本中铁四局，项目得以顺利开工建设。黄山市政府采用政府购买道路服务的方式，将中铁四局，包括信托资金的投入的资金及回报，银行贷款及其利息，黄山城投投入的资金，道路养护费用等等，分期分批返还给项目公司。整个项目经营期为8年，大约黄山市政府还本加息1亿多元，相比于原来政府需要投资10亿元建设该项目，每年政府只要支出1亿元，完全在政府的可承受的财务的范围当中。
第三，推广公私合作有利于推进全面改革。公私合作有利于失去各类资本相互融合，推进投资主体的多元化，从而促进混合所有制的改革，特别是能够促进基础设施和公用事业领域的混合所有制的改革。公私合作还能够促使政府和社会资本按合同办事，平等参与公共服务的供给，有利于简政放权，有利于促进政府职能和政府管理方式的转变。PPP模式把政府的监管和公共服务职能，与社会资本的管理和技术创新有机结合，以契约的方式规定了项目参与方的权利和义务，明确了政府的责任清单。PPP模式通过秘密共享风险共担的方式，借助市场看不见的手来提高公共服务的效率，有利于政府简政放权，管住政府这一只看得见的手，从而更好的实现政府的职能，提升政府治理能力。通过PPP的模式，政府不再大包大揽来提供公共服务，而是作为监督者和合作者，让专业的人做专业的事，从而更好的发挥政府的引导作用，充分调动市场的积极性。
第四，政府与社会合作也是加强地方政府债务管理的重要手段。在PPP项目当中，政府通过特许经营权合理定价财政补贴等方式，让投资者享受到稳定的收益。同时投资者通过自身的资本金、银行贷款、企业债、资产证券化等方式融资举债，并且承担偿债的责任。政府对投资者按照合同约定，承担合理定价与财政补贴的责任，而不承担投资者的偿债责任。从而有效的把债务风险转移给了合作的投资者。原来我们国家的地方政府是城市基础设施建设的主力军，主要通过地方融资平台公司，借助地方政府的信用背书和担保，向银行等金融机构进行间接融资，从而从事基建投资。这种模式虽然在短期内扩大了地方投资的规模，但是给地方政府带来了庞大的债务。
根据审计署的数据显示，2014年底的时候地方政府的负债已经达到了30.28万亿元。规模是相当的高的。随着新预算法和关于加强地方政府债务管理意见的实施，地方政府的融资平台公司被剥离了政府融资功能，在预算管理和债务约束的情况下，地方政府再想依靠政府投融资的模式来进行基础设施建设是难以维继的。所以PPP模式的运用，能够有效缓解政府的债务压力，降低地方融资平台的融资风险。
第五，公私合作有利于建立和完善现代财政制度。PPP模式的运用是国家财政制度创新发展的内在需求，PPP模式注重市场的机制，引入社会资本， ……（未完，全文共11187字，当前仅显示2661字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：政府与社会资本合作的功能与发展策略》）