乡村振兴背景下村规民约法治实践缺陷与完善路径的调研报告

乡村振兴背景下村规民约法治实践缺陷与完善路径的调研报告

本报告结合地方法治实践,对部分村庄进行实证调查和村规民约文本进行研究分析,挖掘村规民约实践运行缺陷,研究村规民约规范运行的路径选择,以更好地发挥其应有功效,提高基层治理能力与水平,加快推进乡村振兴和农村治理现代化。
一、价值检视:村规民约时代内涵功能
村规民约从学理上进行概念解释,就是乡村民众为了办理公共事务和公益事业、维护社会治安、调解民间纠纷、保障村民利益、实现村民自治,民主议定和修改并共同遵守的社会规范。村规民约是一种规则之治,属于社会规范的范畴,具有“民间性”“乡土性”“自治性”等特点。作为乡村治理的“软法”,村规民约经历了漫长的演变历程,在中国古代以血缘关系和熟人社会为主要特征的乡村社会,因调整乡村社会、乡里、乡民社会关系需要而逐渐产生出村规民约,其内生于乡村社会的生产生活之中,融合了族规家法、风俗习惯,联通了国家法与民间社会规约,以非正式规范的形式调整乡村社会关系,在调整和规范社会关系、维护社会秩序等方面发挥了重要的作用，具有独特的价值。
进入改革开放以来,特别是随着基层群众自治组织的发展壮大,我国现代社会的村规民约逐渐走向规
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乡村振兴的规范性文件视发挥村规民约积极作用,提升乡村治理体系和治理能力现代化水平。2016年至2021年10月全省十三个页区市人大常委会制定23部地方性法规关涉村规民约规范化,条款内容涉及基层民主管理、精神文明建设、社会治安、历史文化保护等诸多方面,引领村规民约规范运行,促进了新时代乡村治理体系的完善。
(二)健全村民自治机制。全省各地以制定村规民约为抓手,推行德治、自治、法治相融合的治理方式,做到民事民议、民事民办、民事民管,提高民主管理水平。健全村干部目标管理考核制度,督促村“两委”干部履职尽责,加强村级民主管理和监督。目前,全省建有全国民主法治示范村(社区)171个,省级创建率突破45%。
(三)涵养文明乡风。全省各地推行将文明创建内容纳入村规民约,扎实推进农村精神文明建设,有效提升了农民文明素质和农村社会文明程度。连云港市赣榆区等地将移风易俗作为重要内容,引导村民遏制大操大办、厚葬薄养、人情攀比等陈规陋习。**县**街道村规民约重视发挥道德教化作用,大力褒奖善行义举,引导农民群众崇德向善。目前,全省共创成全国文明村镇273个,总数位居全国前列，创成省文明乡镇344个、省文明村909个,县级以上文明乡镇、文明村占比分别达79%63%。
(四)鼓励基层创新。各地结合本村庄特性,积极探索实施不同类型村规民约,适应不同村庄经济社会发展特质,提高村规民约规范化水平。**市**新区等地将社会主义核心价值观引入到村规民约的相关条款,推进基层精神文明建设。**市**区、**市**区等地村规民约引导村民崇尚遵纪守法,鼓励村民自觉遵守生活垃圾分类处理、疫情防控等规定,维护农村生产生活秩序。2020年5月**省文明办等部门联合开展优秀村规民约征集活动,对31份优秀村规民约进行宣传展示。
三、问题分析:村规民约实践运行缺陷
通过对部分村庄进行走访调研,与乡镇、村干部进行座谈交流,对全省100余份村爱民约文本进行具体分析,结合地方立法、司法实践,村规民约实践运行中存在以下胶箱:
(一)制定程序不规范。村民委员会组织法明确规定,村规民约需经全体村民共同固定,允许村民委员会拟定草案,之后再经全体村民表决通过。实践中一些村庄没有遵守法定程序,事前没有进行村民意愿测研收集,不征求村民的问题反映,完全按照上级要求”去制定,有的村民甚至不知道本村制定村规民约。有的村委会起草讨论后直接公布，没有经过村民大会表决程序,有的村民表决走过场、流于形式,没有反映村民真实意愿。修订程序不规范,有的村规民约修订直接修改后公布,没有按照法定程序征求村民意见,有些村庄直接从网络上进行抄袭修改。还有的村庄多年来没有修订规民约,致使内容完全脱离社会发展形势。
(二)制定主体不适格。按照村民委员会组织法的规定,村规民约的制定主体是全体村民,而非其他单位或个人,而实践中有的村规民约并非由全体村民共同制定或表决通过,而是由村民委员会成员、村民或者委托他人完成,且没有经过全体村民审议表失,甚至有的村规民约直接由乡镇政府统一颁布,制定主体由当地村民变成了村委会干部和乡镇政府,制定主体不符合法律的规定。有的村庄以村民代表会议作为制定主体,也是不适格的,按照《**省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法>办法》规定、村民代表会议即使经村民会议授权,也不能行使村规民约制定、表决的职权。
(三)文本内容不实用。一些村规民约欠缺时代性,缺少法治、诚信、友善等鲜明时代特色的价值观内容,有的不能结合时代特点及时调整更新,不适应现代农村社会的发展实际,如乡村振兴、疫情防控、生活垃圾分类处理等内容,都没有及时纳入到村规民约中。有的村规民约脱离农村实际,让多数村民难以接受,如泗洪县某村的村规民约规定,红事礼金不超50元,与当前农村的实际情况较为不符。有的村规民约缺乏针时性,每个村庄实际情况各不相同,村规民约的内容也不尽一致,但一些村规民约没有体现因地制宜,条款内容相互“借鉴”,内容大体一致,缺乏具体有效内容,调查样本的三分之一约或多或少存在此类问题。
(四)条文规定不合法。村民委员会组织法规定,村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触,不得 ……（未完，全文共6427字，当前仅显示2257字，请阅读下面提示信息。收藏《乡村振兴背景下村规民约法治实践缺陷与完善路径的调研报告》）