干部学习讲稿：遏制权力腐败，加强制度建设（下）

遏制权力腐败，加强制度建设（下）
杨伟东
国家行政学院法学教研部教授
（二）权力的运行机制
第二个方面，权力的运行机制，在一个机构，一个部门的权力很确定的情况之下，我们做了适当分解的情况下，权力运行机制的建设就至关重要，我们可以说有很多的运行机制的问题，那我今天想跟大家讨论的就是这四个方面，一个是科学民主决策，第二个是程序公正，第三是公开，第四是公众参与。
第一个问题，就是科学民主决策。这是大家可以看到，我们现在的党政领导很重要的一项权力就是决策权，也是这些年来腐败很容易发生的一个领域，就是决策当中出现问题，无论是土地、无论是建设项目等等这些方面就是在决策当中，很多领导就是借着这样的机会而腐败。所以，我们在权力分解的情况之下，如何让这些权力行使，决策重大事项，重大项目的决策权能够合理的行使，是我们值得讨论的一个问题。
我想有几个方面的问题值得关注，第一集体讨论决定，第一个问题刚才提到密切相关联的，我们现在很多决策完全是少数的领导，一把手完全就拍板，所以没有一个合理的机制，能够约束，当然既没有纪检部门也没有上级部门的监督，或者监督不到位的情况，也有一个本身是集体讨论的问题而转换成了官员的个人。
所以，建立一个集体讨论的机制是我们在科学民主决策当中的第一个体现，就是在决策的时候，凡是重大项目都应当是通过集体讨论，没有通过集体讨论的决策是不能够通过的，所以这是我们第一个应当建立的机制，所以在科学民主决策当中的第一个，凡是涉及到重大的项目、重要的人事安排当中，应当通过集体讨论的方式来解决，不能够完全由一个人说了算，完全由一把手说了算，所以集体讨论机制是我们在权力运行当中，第一个涉及决策当中应当建立的机制。
国务院最近发布的一个关于加强法制政府建设当中也
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规定，我们对重大事项投资项目，重大投资项目都需要这样的一个机制，这是一个非常合理有效的机制安排，我们应当具体的研究怎么来评估，用什么方法能够真正让这样的评估机制发挥它应有的作用，所以这是第二个方面，我觉得我们很多的部门，尤其是投资项目，重大的项目，管理的这些部门，我们应当充分的研究风险评估如何来运行，它的环节到底有哪些，我们如何建立一个科学的风险评估机制，真正纳入到了重大事项的决策当中。
第三，要进行合法性评估。如果说风险评估更多是一个带有科学性的，集体讨论更多是允许各方意见的参与，能够发挥集体智慧的话，合法性审查很重要的一个方面就是我们在一个部门决策的时候，就应该考虑有多大的权限，遵循什么机制，凡是不合法的，超越职权的这些事项都是不能够进行的，避免了这个项目是一个好项目，然后一投入、一上马就是违法的，所以你也可能有风险评估，觉得风险没有那么大，也有可能集体讨论，但是政府不应当做这样的事情。所以现在有一些地方，有一些地方政府在城市开发当中确实如此，打着为经济发展、打着能够为老百姓带来好处的这种倾向，而采取了非法的手段，而带来的负面作用很大，当然这中间也引发了腐败问题。所以，第一个方面，我们在权力运行当中首先要控制的那些重要事项、重要建设项目、投资项目，重要的人事安排，我们都应当通过一系列的，在决策机制当中就建立有效的机制来避免这些问题的发生。
第二个，程序公正。我们前面谈到的似乎都是从结果来说的，很多人意识到权力的行使当中更多也是从结果来说的，我的结果没有出现违法的现象，结果大家都觉得很合理，没有出现问题。但实际大家要看到，我们既要注重你有没有权力，该怎么来行使权力，同时要注重过程，而过程同样是控制避免权力腐败发生的一个重要方面。
所谓的程序就是我们做事情，行使权力的一个流程，用什么方式，采取什么步骤，有哪些环节，用什么方式。相比于结果来说，很多人认为程序是不重要的，我只要结果让大家满意了，结果没有违法，结果没有出现问题，好像我已经做得很到位了，但实际大家可以看到，有很多的问题其实就是因为程序出了问题，所以大家不能小看程序的作用。
温家宝总理曾经对程序的意义作出这样的一个概括，他说没有程序的民主，就没有实质民主。换句话说，如果程序当中都没有达到，你很难说达到了民主就是合理的，所以没有程序的民主就没有实质的民主，这话说得很绝决，很强调了程序的作用，也是实际随着发展大家可以认识到了程序的意义。
通常认为程序有两个方面的作用，一个是它的工具性的作用，另一个是独立的价值。传统上很多人认为程序就是能够达成一个好的结果，我按照这样的程序能达到一个好的结果，这个更多是工具性的，就是为了一个好的结果要遵循这样的程序。但另一方面有人认为程序的意义本身就有独立的价值，不需要依附于实体，当然我做这样的程序，遵循这样的程序能达到好的结果，这当然是程序具有的功能和作用，但是程序本身它有独立的意义。比如说程序本身就可以减少避免错误的发生。我按照这样的程序，按照计算机这样的一个流程运作，就可以保证电脑的正常运作，这就是一个本身的作用，程序本身的作用。所以大家不要小看程序，不要小看程序在避免腐败发生当中的作用。
我个人认为遵循程序公正当中有两个方面是值得我们关注，第一，细化执法流程，细化权力行使的流程，这是我们同样可以做的，对一个部门，对一个机构，甚至对一个政府来说，我们拥有很多权力，行使这样的权力，作出这样的决定要遵循什么样的流程，我们应当细化。现在通常对政府而言有很多的流程，很多的管理都有大的安排，但是很多细节需要我们去细化它，我们的政府，我们的机构本身有这样的权力，所以我们现在可以提到，政府或者有关部门不能随便去行使权力，国家法律或者是党没有给你的，中央没给你的，你是没有拥有这样的权力，你不能够为老百姓设定权力，你没有处罚权，不能随便行使处罚权，你没有审批的权力当然不能够随便审批，这是一个我们非常严格的要求。
但是对于执法的流程，执法的程序，行政机关和有关的部门是可以有所作为的，比如说你的处罚程序，在国家法律规定的情况之下，你可以细化自己内部的程序。内部的程序当中你就可以细化，比如这个程序，工作人员发现违法问题应当怎么处置，执法的时候应当有几个人员的参加，两个人员参加的话，这两个人之间如何协调，如何来形成制约，就是你可以细化的。你的决定作出之后，用什么方式来作出，各个处置之间的制约机制是如何的，比如说某一个部门，执法部门做完之后，法治部门是不是要审查，审查完了之后是不是相应主管的副局长要审核，最后局长是不是要审核，最后才是集体讨论，这就是一个内部细化的流程。我们现在有些大体的安排，但是没有很细化的机制的安排，而这样的一个细化就能够使你避免每一个岗位，每一个执法人员能够任意所为，能够让他按照这样的流程来进行，所以我觉得我们很多部门，很多的机构可以做的一项重要工作，就是把自己的执法流程，执法的程序能够逐步的细化，最好能够通过一个文件把这样的流程固定化，这是第一个我认为至关重要的方面。
第二个方面，就是要严格遵守执法程序。无论是国家法律，我们党的要求，党的规定，还是一个部门当中细化的流程，一旦通过之后就必须要严格遵守，不遵守就会带来很多的问题。
我同样举两个事例，一个我称之为是一张白纸征用34亩地。前年某一个地方曾经发生了一个村子里集体上访的事情，最后发现一个很重要的问题，实际上是国土局滥用职权，没有遵循严格的规定征用土地，违法征用土地。事情起因原本是当地的一个砖厂看中了某一个村的几十亩地，他为了建砖厂想用这块地，他也很清楚知道要用这些地是要经过政府部门审批的，所以他就找到了这个市的国土局，谈了他的想法，想要发展需要一些土地，看中了这个村子的土地。那作为一个国土部门具体来办理土地征用程序的这样一个机构，他应当很清楚自己的权限，他应当很明确的知道征用土地的程序，他应当很清楚的告诉这个砖厂，但他没有。他反而跟砖厂达成了私下协议，说我帮你解决这个问题，一亩地十万，34亩地340万，余下的问题我帮你解决，所以实际上最后是国土局找到了当地的村长，告诉他国家要征用这块地，一亩地补偿3万块钱，村长当然不愿意，但是慑于国土局的压力没有办 ……（未完，全文共13852字，当前仅显示3295字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：遏制权力腐败，加强制度建设（下）》）