北京城中村整治初步研究

北京城中村整治初步研究
(申请清华大学工学博士学位论文)
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培 养 单 位： 建筑学院
学 科： 建筑学
研 究 生： 厉 基 巍
指 导 教 师： 毛 其 智 教 授


摘 要
快速城市化总是与大量“城市病”相伴而生，这一情况在当今的发展中国家
表现得尤为突出。城中村问题正是我国快速城镇化过程中各大城市普遍面临的“城
市病”之一，我国很多城市都已开展了针对城中村的整治工作。北京在 2008 年夏
季奥运会前集中整治了奥运场馆周边及四环路以内的“城中村”，又在奥运过后
启动了 50 个“市级挂账整治督办重点村”的整治工作。已开展的城中村整治取得
了一定的成效，却也正面临着突出的问题，研究北京的城中村整治，对于科学合
理的解决城中村问题、推进北京乃至我国大城市近郊农村地区的健康城镇化、进
而缓解某些更深层次的社会问题（如城市贫困、社会分层、城市隔离等）都具有
重要的意义。
笔者通过文献梳理、实地调研、参与整治实践等方式，对整治工作面对
的整治对象、依据的整治政策、面临的实施困境、存在的整治失灵和遇到的
制度障碍五个方面进行了分析和论述。在此基础上，明确了北京今后的城中
村整治工作需面对并解决的问题及导致这些问题的原因。同时对国内外的相
关整治经验进行了梳理和总结，并结合上述研究对北京及我国的城中村整治
工作在现阶段继续实施提出几点建议。
论文认为：（1）从整治实践来看，北京已开展的城中村整治对城中村
的存在主要持“否定”态度，对其积极作用考虑不多。（2）已有整治工作
认为“城中村整治”就要“消除城中村的空间形态”，这种整治思路是整治
工作遭遇各种实施困境的首要原因。（3）今后的北京城中村整治将面对更
为复杂的问题，具体包括城中村问题、已有整治工作面临的实施困境、已有
整治工作中的整治失灵和短期内难于突破的制度障碍四个方面。（4）既“关
注现有”又“避免再生”、建立科学标准、在更高的层面统筹，这些国际社
会贫民窟整治中的有益经验也同样适合于我国的城中村整治工作。（5）新
时期的北京城中村整治既需要市级层面的积极应对、也需要国家层面的统筹
协调。

关键词：城中村；整治；人居环境；政策

IV

目 录 
第 1 章 引言：探索快速城镇化中一种“城市病”的整治策略 1
1.1 题目释义 ........ 1
1.2 选题背景 ........ 5
1.2.1 我国已进入快速城镇化背景下的“城市病”集中爆发期 ........ 5
1.2.2 国内外（类）城中村整治过程中经验与教训并存 . 6
1.2.3 城中村整治成为北京近年来城市建设的重要内容之一 ............ 7
1.3 问题的提出与研究意义 ... 8
1.4 已有的研究基础 9
1.4.1 关于城中村的研究 .... 9
1.4.2 关于城中村整治的研究 ......... 12
1.4.3 指导本文研究的基本理论 ..... 14
1.5 研究内容与论文结构 ..... 15
1.6 研究方法 ...... 17
第 2 章 北京城中村整治面对的整治对象 .. 18
2.1 北京城中村的总体情况 . 18
2.2 人居环境理论视角下的城中村形态模型 ....... 20
2.2.1 城中村形态模型的构建原则 . 20
2.2.2 城中村形态模型的内容 ......... 21
2.3 北京城中村人居环境形态的具体特征 ........... 23
2.3.1 基本要素特征 .......... 23
2.3.2 各要素之间关系特征 ............. 25
2.3.3 支撑网络特征 .......... 27
2.4 作为“城市病”的北京城中村问题 29
2.4.1 空间形态问题 .......... 29
2.4.2 社会形态问题 .......... 31
2.4.3 经济形态问题 .......... 32
2.4.4 负外部性问题 .......... 33
2.5 北京城中村的历史成因 . 35
2.5.1 城市拓展中遗留下大量“城中”之“村” ........... 35
2.5.2 城中村填补了城市发展中的功能空白 .... 40
V

2.5.3 城中村的发展形态未得到有效控制 ........ 44
第 3 章 北京城中村整治依据的政策系统 .. 46
3.1 整治政策的判定标准 ..... 46
3.2 主要的政策创新 ............. 47
3.3 “三大政策区”及其内的整治实践 49
3.3.1 中心城及边缘集团政策区 ..... 51
3.3.2 第一道绿化隔离地区政策区 . 57
3.3.3 其他地区政策区（主要涉及二绿隔） .... 65
3.4 北京已开展的城中村整治工作的主要特征 ... 66
3.4.1 整治政策的结构性特征 ......... 66
3.4.2 不同区域内的整治实践具有趋同性 ........ 69
第 4 章 北京城中村整治面临的实施困境 .. 70
4.1 整治工程普遍存在资金缺口 ........ 70
4.1.1 城中村整治所需资金额度巨大 . 70
4.1.2 三种资金来源的适应性与局限性 ............ 71
4.2 安置工作中的供需矛盾突出 ........ 75
4.2.1 安置指标不足，安置工作压力大 ............ 75
4.2.2 安置意愿的变化，对安置工作提出新要求 ........... 78
4.3 部分实施主体缺乏可利用规划资源 80
4.3.1 绿隔占地大，规划资源先天不足 ............ 80
4.3.2 近年来可利用建设用地的出让缺乏统筹 82
4.3.3 部分地区安置用地不足或难以地尽其用 83
4.4 社会保障接续不力，推高村民对于补偿的心理预期 .. 84
4.4.1 整治前社保：农村社保+宅基地+村籍福利 ........... 84
4.4.2 整治后社保：依身份、劳动能力、就业情况而不同 .............. 86
4.4.3 整治后的保障体系问题重重 . 87
4.5 历史遗留问题难于解决 . 90
4.5.1 中市单位占地，实施主体难以越级协调 90
4.5.2 基础设施用地预留搁置，征地不完全 .... 91
4.5.3 为重点工程让路，丧失整治资源 ............ 93
4.5.4 违法建设屡禁不止，清理困难 . 95
第 5 章 北京城中村整治存在的整治失灵 .. 96
VI

5.1 对整治工作的认识不足 . 96
5.1.1 对城中村问题的认识不够充分 . 96
5.1.2 整治工作的定位需要进一步明确 ............ 98
5.1.3 整治工作的目标设定有待商榷 .............. 100
5.2 整治方案的部分内容不够科学 .. 102
5.2.1 整治方案没有触及城中村的成因 .......... 102
5.2.2 整治依据的政策系统存在结构性缺失 .. 103
5.2.3 未有效把握整治对象的发展变化规律 .. 105
5.2.4 部分政策“一刀切”，忽视客体间差异 107
5.2.5 整治方案的一些设计理念有待反思 ...... 108
5.3 部分政策在推行中效力被削弱 .. 111
5.3.1 “上有政策、下有对策”的具体表现 .. 111
5.3.2 村民身陷“囚徒困境” ....... 114
5.3.3 执行机构条块分割，_内耗 .............. 115
5.4 对快速变化的环境适应性不强 .. 117
5.4.1 整治方案调整滞后于社会经济情况变化 ............. 117
5.4.2 上位政策变更导致部分工作陷入实施困境 ......... 118
第 6 章 北京城中村整治遇到的制度障碍 . 120
6.1 整治难以冲破旧有农村_的束缚 ............. 120
6.1.1 财、事权不对称，乡村组织不愿接受管理支出外溢的制度安排 ....... 121
6.1.2 集体资产清查难，集体经济组织改制不顺 ......... 122
6.1.3 集体建设用地流转亟待“正名”与“正行” ..... 124
6.2 户籍壁垒使城中村整治走入“怪圈” ......... 127
6.2.1 “农民”身份难变，村民无法自发、彻底的融入城市 ........ 128
6.2.2 户籍属地管理：戴着有色眼镜处理流动人口问题 . 130
6.3 补偿制度不完善是整治中矛盾冲突的焦点 . 131
6.3.1 城中村整治的补偿规则辨析
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略6524字，正式会员可完整阅读）……　
根据“诺瑟姆 S 型曲线”
②
，城市化率在
30%~70%之间是一个国家城市化的快速推进期，我国自 20 世纪 90 年代后期基本
进入这一阶段（如图 1.3）。在过去的十几年中，中国的城市发展有目共睹，也验
证了诺贝尔经济学奖获得者、美国经济学家斯蒂格利茨的预言——中国的城市化
将成为影响 21 世纪人类进程的两大关键因素之一。但是，发达国家的经验表明，
越是快速发展时期越容易滋生大量的“城市病”，而中国近年来的城镇化历程正在
再次验证这一事实。有专家预测，十二五期间（2010-2015）既是我国城市发展的

① 数据来源：《中国城市发展报告》编委会. 中国城市发展报告 2009. 北京：中国城市出版社, 2010.5
② “诺瑟姆 S 型曲线”是世界城镇化进程公理性曲线，它是 1979 年由美国地理学家诺瑟姆（Ray. M. Northam）
通过对英、美等国近二百年城市人口占总人口比重的变化规律进行总结而得出的。
6

关键时期，也将是“城市病”的多发期和爆发期
①
。如何在快速发展的过程中实现
健康的城镇化，是我国今后一段时期内的重要课题。

图 1.3 建国以来我国历年城镇化率变化
资料来源：根据《中国城市发展报告》编委会. 中国城市发展报告 2009. 北京：中国城
市出版社, 2010.5.p.209 中有关资料绘制
城中村正是快速城镇化背景下我国大城市普遍面临的“城市病”之一
②
。其“病
症”主要表现在两个方面：第一，自身现状堪忧。多表现为居住环境脏乱差，建
筑密度过大；建筑质量参差不齐，安全隐患多；市政基础设施普遍落后，公共服
务设施不足等等。第二，负外部性（negative e*terior）影响城市发展整体利益。如
影响周边城市环境质量，阻碍城市规划实现，影响城市基础设施整体布局等等。
此外，城中村还是多种“无形的城市病”在城市内部的具体表现形式（空间的、
社会的、经济的），包括城市贫困、贫富差距、社会隔离、城乡二元矛盾、保障体
系不健全、住房制度不完善等等。城中村在形成的早期只是地理意义上的“城中”
之“村”，本属城市扩展下的一种正常现象，但随着城镇化的进一步推进其各种“病
症”却不断显现。
1.2.2 国内外（类）城中村整治过程中经验与教训并存
自 19 世纪晚期，发达国家在“城市更新”运动中大量清除贫民窟，到 20 世
纪六、七十年代部分发展中国家大力建设公共住房提供给低收入人群，再到今天
强调“多方参与下的渐进更新”与“避免贫民窟再生”双管齐下，国际社会在贫
民窟整治的过程中积累下大量的宝贵经验，但也经历过惨痛的失败。进入新千年

① 参 见 北 京 日 报 . 专 家 披 露 ： 未 来 五 年 我 国 城 市 病 进 入 高 发 期 [N/OL]. 央 视 网 , 2009-10-29,
http://city.cctv.com/html/default/0d4be10c8b202bc515cd55d41ba7ca7f.html
② 关于北京城中村作为一种“城市病”的具体表现详见第 2 章。
7

后，“没有贫民窟的城市”被作为人类社会未来发展的重要目标之一写入“千年发
展目标”，也意味着贫民窟整治工作将迈入一个新的历史阶段。
①

在我国，城中村整治最先开始于东南沿海的大城市地区。深圳从 1997 年开始
尝试整治城中村，按每镇一村的办法试点；珠海从 2000 年 6 月开始策划城中村整
治，计划用 3 年左右的时间完成辖区内全部 26 个村的整治工作；广州从 2001 年
开始着手整治城中村，先期以中心城区的 7 个自然村为试点、“一村一策”，并在
全市范围内推广试点经验。如今城中村整治已成为各大城市普遍开展的工作之一。
从整治效果来看，城中村并没有像各地政府希望的那样在几年内消失，部分地区
更随整治暴露出“钉子户”、“暴力强拆”、“自焚抗拆”等极端事件，加之近年来
社会经济情况变化迅速，各地以“清除城中村空间形态”为目的整治工作不断面
临新的挑战。
1.2.3 城中村整治成为北京近年来城市建设的重要内容之一
《北京城市总体规划（2004-2020）》将“整治城中村”作为加快中心城调整优
化的重要内容之一。
2004 年，北京市政府审议通过《北京市城市环境建设规划（2004-2008 年）》，
明确“要坚持不懈地开展城市环境建设工作，解决城市环境方面存在的突出问题，
为成功举办第 29 届奥运会、提高首都市民生活质量创造良好的城市环境”。“城中
村整治”作为城市环境建设重点抓好的十个方面工作之一成为北京环境建设工作
的重要组成部分。同年的第 61 次市长办公会提出北京将在奥运之前分三年完成奥
运场馆周边及四环路以内 171 个“城中村”的整治工作，其中 2005 年 69 个，2006
年 80 个，2007 年 22 个。在随后的三年时间里，北京按照“由内而外”的原则，
将整治工作从二环路依次向五环路推进。同时通过市、区两级政府“1:1”投入整
治资金、出台《关于加快“城中村”项目审批的办法》等举措大力推进城中村整
治。截止 2008 年 7 月 1 日，前期确定的 171 个城中村整治工作全部完成，其中完
成拆迁的 125 个项目，拆整结合的 46 个项目
②
。
2008 年底北京市委十届五次全会提出了“率先形成城乡经济社会发展一体化
新格局”的目标，努力“抓好城乡结合部建设，建立统筹指挥机制，彻底改变城
乡结合部地区的面貌，使这个地区成为建设城乡一体化制度的示范区”。至此，城
乡结合部整治成为奥运会后事关首都发展全局的重要工作之一。在 2009 年北京市
政府折子工程（京政发[2009]3 号）中，涉及城乡结合部整治的内容共有三项，分

① 关于城中村与贫民窟的可比性以及国际社会整治贫民窟的经验教训详见第 7 章。
② 参见：北京市政管理委员会. 整治城八区范围内现有城中村对具备条件的实施绿化[EB/OL].
(2008-07-01)[2009-11-28]http://www.bjmac.gov.cn/pub/guanwei/I/I2/I2_4/200806/t20080611_8947.html
8

别是第 93 项“积极推进北坞村和大望京村绿隔地区城乡结合部综合配套改革试点
工作”、第 111 项“加大城乡结合部环境整治力度，进一步提升市容环境水平”和
第 190 项“积极申报城市管理综合配套改革试验区，推进城乡结合部地区综合配
套改革试点”。而城中村整治正是城乡结合部整治的重点，也是难点。北京市为此
成立了城乡结合部建设领导小组，并在 2009 年初对海淀区四季青镇北坞村的整治
工作进行了专题调研。之后相继启动了北坞村、朝阳区崔各庄乡大望京村和昌平
区东小口地区的综合配套改革试点工作，并于 2010 年初提出了 50 个挂账村的整
治计划。截止 2010 年 10 月，47 个挂账村的规划方案已经获批，其中的 30 个已经
启动拆迁
①
。但是，在城中村整治的过程中各实施主体普遍面临资金缺乏、安置指
标不足、规划资源分布不均、新旧社保接续不力和历史遗留等各种问题（详见第 4
章）。奥运过后，北京的城中村整治真正进入了攻坚阶段。
1.3 问题的提出与研究意义
北京城中村的“现状堪忧”及“负外部性影响城市发展整体利益”（详见第 2.4
小节）是北京城中村整治工作（以下简称整治工作）发生的两个充分条件
②
；而已
有整治工作存在“治标不治本”、“特事特办”缺乏足够借鉴意义、正面临实施困
境等限制性约束（详见第 3、4 章），即一方面整治工作势在必行、而另一方面已
开展的整治工作又未能有效改善城中村状况、解决城中村问题，所以加强对于“北
京城中村整治”的研究恰是当务之急。
研究北京的城中村整治，首先就要对整治对象有一个清晰的认识，这是整治
工作得以有效开展的前提。整治工作的整治对象包括两个方面——城中村及城中
村问题。认清城中村，才能有的放矢的制定整治策略；认清城中村问题才能“对
症下药”、避免从一开始就犯下“第三类错误
③
”。而道萨迪亚斯认为“只有在对聚
居中存在的问题和引起这些问题的原因有了全面而透彻的认识之后，才有可能采
取正确的行动”（吴良镛, 2001）
269
。为此本文试图首先回答如下问题：
问题一：北京的城中村具有哪些特征？其城中村问题表现在哪些方面？今日
北京城中村及城中村问题的背后有着怎样的历史成因？

① 详见：赵阳. 47 个“挂账村”规划方案获批. 北京晨报, 2010-10-16[2010-11-28].
http://www.morningpost.com.cn/bjcb/html/2010-10/16/content_53970.htm
② 如果有事物情况 A，则必然有事物情况 B；如果没有事物情况 A 而未必没有事物情况 B，A 就是 B 的充分
而不必要的条件，简称充分条件。
③ 第三类错误（EⅢ）（Error of the Third Type）是指“应当正确阐述一个问题时，却对问题的实质或规范表达
做出了错误的阐述”，简单来说就是以正确的手段解决错误建构的问题。相对应的，第一类错误是指当其
为真时，拒绝无效假设；第二类错误是指当其为假时却接受无效假设。（Howard Raiffa, Decision Analysis.
Reading, MA: Addison-Wesley, 1968.p. 264）
9

其次，北京近年来开展的大规模城中村整治既体现了我国当下城中村整治工
作的某些一般性特征，也因其特定的政治、经济、历史、文化环境而具有特殊之
处。笔者在调研访谈及参与实际工作中发现，北京当下的城中村整治在工作定位、
目标确立、整治方案的制定和执行等环节都存在一些问题，而一些制度性因素更
是成为整治工作短期内难于突破的桎梏。为此，笔者希望能通过本文的研究尽量
清晰的呈现出已有整治工作的进程与特征，并对其中存在的问题及原因进行探讨，
为后续整治工作的调整和改进提供依据。为此，文章需要再回答如下问题：
问题二：北京已开展的整治工作具有哪些特征？正面临怎样的实施困境？导
致这些困境的原因是什么？
最后，早在 100 多年以前，国际社会即开展了针对贫民窟的整治工作，由于
贫民窟与我国城中村在人居环境形态、表现出的问题、产生原因等方面具有较多
相似性，所以对其整治经验进行梳理和总结，可为我国当下的城中村整治提供有
益的借鉴。笔者在文献综述及日本实证研究的基础上，试图再回答如下问题：
问题三：国内外开展过哪些可与我国城中村整治进行比较研究的整治实践？
对我国的整治工作具有怎样的启示？
北京依然处于快速城镇化的进程之中，诸如城中村一类的“城市病”可能会
长期存在。研究北京的城中村整治，对于科学合理的解决城中村问题、推进北京
乃至我国大城市近郊农村地区的健康城镇化、进而缓解某些更深层次的社会问题
（如城市贫困、社会公平、城市隔离等）都具有重要的意义。
1.4 已有的研究基础
1.4.1 关于城中村的研究
我国学者对于城中村的研究呈现了“从点到面，又回归至点”的走势。上世
纪 90 年代以前，由于我国大城市建成区的扩张尚不明显，导致这一时期的城乡冲
突并不激烈。对于城中村的研究集中在对村落景观及社会现象的描述、分析等方
面，如姚士谋等（1982）在研究江苏农村城镇化的过程中发现，有一类人群具有
身份双重性、劳动性质季节性以及流动性等特点，并称之为“亦工亦农人口”；罗
开富（1988）对广州市附近村落的具体特征进行了描述分析等等。到上世纪 90 年
代中期，土地有偿使用、土地流转等制度的确立，促进了我国大城市郊区的发展，
也使得城郊村落与城市建成区的距离不断缩小。这一时期我国学者主要开始关注
“城市边缘区”的概念。如顾朝林等（1995）分析了大城市边缘区的概念、划分、
功能、组成要素及各项特征。而城中村则作为其中的一种特殊现象受到了一定程
10

度的关注。周大鸣（1993）通过对广州三个城郊村落的研究发现，城中村存在文
化冲突和疏于管理的问题。上世纪 90 年代末以后，随着大城市的不断拓展，城中
村的各种问题表现的越发明显，也开始引起研究人员的广泛关注，研究内容涉及
城中村的概念（敬东，1999；郑静，2000；李晴等，2002）、类型（陈怡等，1999；
张建明，2003；李培林，2004）、特征（田莉，1998；孙明洁等，2000；吴晓，2001）、
形成机制（房庆方，1999；李立勋，2001）等各个方面。
表 1.1 国内有关城中村问题研究的部分文献
作者 题目 类型
时
间
姚士谋，吴楚材
我国农村人口城市化的一种特殊形式——试论我
国的亦工亦农人口
期刊 1982
罗开富 广州市附近村落及其有关现象 期刊 1988
周大鸣 论都市边缘农村社区的都市化 期刊 1993
顾朝林，丁金宏，
陈田，郑光年
中国大城市边缘区研究 专著 1995
田莉 “都市里的村庄”现象评析 期刊 1998
敬东
“城市里的乡村”研究报告——经济发达地区城市
中心区农村城市化进程的对策
期刊 1999
陈怡，潘蜀健 广州市城乡结合部管理问题及对策 期刊 1999
房庆方，马向明，
宋劲松
城中村：从广东看我国城市化进程中遇到的政策问
题
期刊 1999
郑静 论广州城中村的形成、演变与改造对策 期刊 2000
孙明洁，林炳耀
珠江三角洲地区农村城市化进程中的问题及对策
——以深圳市龙岗区平湖镇为例
期刊 2000
李力勋 广州市城中村形成和改造机制研究
博 士
论文
2001
吴晓
城市中的“农村社区”——流动人口聚居区的现状
与整合研究
期刊 2001
李晴，常青 城中村改造实验——以珠海吉大村为例 期刊 2002
张建明 广州城中村研究 专著 2003
李培林 村落的终结——羊城村的故事 专著 2004

11

北京对于城中村的关注开始于本世纪初。既有个案研究，如项飚（2000）详
细考察了丰台大红门地区“浙江村”的形成、演变、发展的历史过程；张蓉等（2008）
对马连洼村的管理_变迁进行了研究，发现其在人与资源、不同利益_收入、
农村管理机制及价值观念等方面存在问题。也有对于北京城中村整体情况的全面
调查，如首都城市环境综合整治委员会办公室等（2003）对北京城中村的基本情
况、主要特点及成因进行了调查研究；北京市社会科学院“北京城区角落调查”
课题组（2005）对于北京城中村存在的各种社会问题进行了详细的摸底。此外，
还有对于北京城中村各项问题的专项研究，如张高攀（2006）以城市贫困的视角，
从定义、现状类型、形成原因、空间分布、形态模式和社会影响等方面对北京城
中村展开了研究；刘冉等（2010）对于北京快速城市化背景下出现的大量农村居
住用地的非法流转问题进行研究，从城乡二元土地制度、低价住房供应不足和征
地补偿标准等方面论述了其中的原因；兰宗敏等（2010）从个体行为的角度研究
了城中村流动人口日常生活各项活动的时间利用特征以及空间结构等等。
表 1.2 有关北京城中村研究的部分文献
作者 题目 类型
时
间
项飚
跨越边界的社区：北京“浙江村”的生
活史
专著 2000
首都城市环境综合整治委员会办
公室，首都社会经济发展研究所
关于北京“城市村庄”状况与解决思路
的调查报告
调查
报告
2003
北京市社会科学院“北京城区角
落调查”课题组
北京城区角落调查 No.1 专著 2005
张高攀
城市“贫困聚居”现象分析及其对策探
讨——以北京市为例
期刊 2006
张蓉，连丽霞，曹星
从管理_的变迁看京郊村落的发展—
—马连洼村的个案研究
期刊 2008
刘冉，黄大志，刘盛和
城市化视角下北京农村居住用地非正规
市场的形成机理
期刊 2010
兰宗敏，冯健
城中村流动人口的时间利用以及生活活
动时空间结构——对北京 5 个城中村的
调查
期刊 2010


12

目前国内研究已涉及城中村问题的各个方面，不同专业背景的专家学者也各
施所长开展了大量有针对性的研究。但总体来说，研究的关注点比较分散，缺少
把城中村作为一个整体的系统研究，而且对于解决城中村问题的实用性意见和建
议不多。北京由于对城中村问题关注较晚，相关研究远远滞后于东南沿海地区。
1.4.2 关于城中村整治的研究
本世纪初，在各地相继开展了城中村整治的实践以后，学术界开始关注与城
中村整治有关的各种问题。其中，既有针对于某一城市整治工作的专项研究，如
李俊夫（2004）将广州城中村整治划分为重建型、调整型和控制型三种模式，对
其中的三方整治主体——政府、开发商和村集体的作用进行了评述，同时将广州
模式的主要特点概括为村集体主导、土地改制与资产经营及完善政策保障；王如
渊（2004）对 1992 年以来深圳特区的城中村整治工作进行了回顾，对整治过程中
应用过的政策进行了类型和功能性划分，对不同时期的政策特点、效果和实施不
良的原因进行了评述，并对新政策应达到的目标和基本原则等问题进行了探讨。
也有对于各地整治经验的汇总，如（原）建设部课题组（2007）总结了国内城中
村在规划建设方面存在的问题，并对各城市开展的城中村整治工作进行了汇总。
既有针对城中村中某一类问题的专项研究，如李志明（2009）以空间政治学的视
角、从“空间权力”、“空间权利”和“空间反抗”三个层面对城中村中的违法建
设进行了空间政治解析，并从国家的空间权力制约和城中村失地农民以及村集体
空间权利的保障两个方面入手，在宏观层面提出了解决城中村违法建设问题的结
构性对策；康宝奇（2005）对城中村整治工作中涉及到的法律问题，如农村集体
土地所有权的保护、集体土地上房屋拆迁、补偿安置等进行了论述。也有对国内
城中村整治进行整体性论述的著作，如谢志岿（2005）分析了城中村整治的思路
与对策，改良途径，面临的主要困难等，指出城中村的整治应该实现物质形态和
社会管理的现代化，解决城市治安、卫生和环境等社会问题，使城市资产升值，
提高城市综合竞争力，实现人与自然的和谐发展；孙学文（2009）分别从系统构
成、具体模式、法律适用三个方面对城中村整治工作进行了探讨；刘梦琴（2010）
从实证研究、整治中的利益冲突与博弈分析、产权困扰与制度创新和政策启示等
方面对现有的城中村整治工作进行了分析。此外，还有一些学者对在整治中应用
新的模式，如“宅基地入股”（杨丽媪，2007）、“PPP”（廖俊平等，2005）等进行
了探索。由于各地开展城中村整治工作的程度各不相同，直接导致对于有关地区
“城中村整治”的关注程度不一。总体来说，东南沿海的发达大城市对于城中村
整治的研究相对较多，而内陆欠发达的大城市地区开展的城中村整治研究则较少。
13

表 1.3 国内有关城中村整治的部分文献
作者 题目 类型 时间
李俊夫 城中村的改造 专著 2004
王如渊 深圳特区城中村研究 专著 2004
谢志岿
村落向城市社区的转型：制度、政策与中国城市化
进程中城中村问题
专著 2005
廖俊平，田一淋 PPP 模式与城中村改造 期刊 2005
康宝奇 城市房屋拆迁及“城中村”改造的法律适用 论文集 2005
建设部课题组 城中村规划建设问题研究 专著 2007
杨丽媪 宅基地入股:城中村改造新模式 期刊 2007
孙学文 城中村改造解析：城乡一体化建设的探索 专著 2009
李志明
空间、权力与反抗——城中村违法建设的空间整治
解析
专著 2009
刘梦琴 村庄终结：城中村及其改造研究 专著 2010

北京的城中村整治由于近年来才刚刚开始，相关研究还显得比较分散，系统
的整体研究更是十分缺乏。已有的研究包括：刘瑞芳（2003）总结了北京西南地
区（丰台）城中村整治的政策框架，从改造主体、改造资金和人才引进三个方面
分析了整治工作面临的主要问题；张展新（2005）认为“规划缺位”是北京各区
域出现城中村的根源性原因，指出北京的城中村整治工作应该兼顾外来人口的需
求和城市的发展；刘心想（2010）以朝阳区高碑店村为例，对城中村住宅的发展、
开发、建设、管理模式分别进行了分析，并从产业发展的促进政策、技术创新政
策和安全保障措施三个方面对城中村住宅发展的政策进行了梳理；石克辉等
（2010）结合对于朝阳区高碑店村的规划设计实践，就如何有效利用北京绿隔内
城中村的发展资源进行了探索等等。





14

表 1.4 有关北京城中村整治的部分文献
作者 题目 类型 时间
刘瑞芳 北京西南地区“城中村”改造有关问题研究
硕士
论文
2003
张展新
城中村、外来人口与城市发展——关于北京城中村改
造的思考
期刊 2005
刘心想
城中村住宅发展模式研究——以北京朝阳区高碑店
村为例
硕士
论文
2010
石克辉，喻涛，
杜锦莉，杨亮
北京绿化隔离带上“城中村”发展规划——以高碑店
村资源利用为例
期刊 2010
1.4.3 指导本文研究的基本理论
（1）人居环境科学
人居环境科学是吴良镛先生在多年理论思考和建设实践基础上建立的、以人
类聚居为研究对象的一门科学。其中对于本文研究起到重要指导意义的方面包括：
系统观。人居环境科学强调将人类聚居看作一个“复杂的巨系统”（吴良镛,
2001）
99-105
，本身具有复杂性、整体性、自适应性等的特征。
融贯的综合研究方法。第一，“以问题为导向”（吴良镛, 2001）
106-110
的方法论，
在研究中注重发现人类聚居存在的问题和引起问题的原因，并对之采取正确的行
动予以解决。第二，融合多种相关学科的研究成果，具体涉及建筑学、规划学、
地理学、生态学、经济学、社会学、政治学、人类学等，通过这些学科的相互渗
透与展拓，共同形成开放的人居环境科学学科体系。（吴良镛, 2001）
80-84

聚居病理学（吴良镛, 2001）
267-270
。人居环境科学吸收了希腊建筑师道萨迪亚
斯“人类聚居学”的先进经验，道氏认为人类聚居在动态生长过程中出现问题是
必然的，需要通过“聚居病理学”对这些问题进行专门研究。他认为“聚居病理
学必须研究聚居的疾病，研究这些疾病引起的功能和机构的变化，研究构成疾病
主要特征的胜利和解剖上的异常现象，最后，还要研究产生聚居的疾病或异常变
化的原因”，而引起聚居疾病的原因主要包括“老化、异常的生长、功能和准则的
变化、人们错误的行动”。
（2）系统科学理论
系统科学是形成于 20 世纪初期、以系统为研究对象、以系统思想为指导的一
类学科群。美籍奥地利生物学家贝塔朗菲（1987）提出“系统是处于一定相互联
系中并与环境发生关系的各组成部分的整体”、“我们将被迫在知识的一切领域中
15

运用整体或者系统来处理复杂性问题，这将是科学思维的一个根本改造”。钱学森
等（1982）把“极其复杂的研究对象称为系统，即相互作用和相互依赖的若干组
成部分合成的具有特定功能的有机整体，而且这个系统本身又是它所从属的一个
更大系统的组成部分”。《韦伯新世界辞典》（Webster’s New World Dictionary）中
“系统是相互关系、相互联系着而形成一个统一体或一个组织整体的事物的集合
分布”
①
。
系统的基本特征。系统的内部构造包括要素和结构两个部分，二者缺一不可。
构成系统的最小组分或基本单元，称为“要素”；要素之间一切联系方式的总和，
称为系统的结构（苗东升, 2010）
22-25
。系统内部存在层次性，一些要素因某种关
系更紧密的联系在一起，具有相对独立性，形成分系统（或亚系统）。系统都具有
一定的功能，具体由三个方面的因素决定：要素的素质或性能；结构的组织方式；
对环境的适应性（苗东升，2010）
28-30
，系统功能一部分来源于各要素的简单加和，
但也有相当一部分是要素在结构的作用下“涌现
②
”出来的，使系统具有了部分及
其总和没有而系统整体具有的性质，也就是常说的“整体大于部分之和”。
系统科学方法论。其核心就是“整体论与还原论的辩证统一”（钱学森，2001）。
既强调从整体上把握问题，又注重对部分的精细了解，将综合思维与分析思维、
综合方法与分析方法结合起来，以求更精确的把握系统的整体性。
（3）可持续发展理念
1987 年，世界环境与发展委员会在《我们共同的未来》中提出可持续发展就
是“既能满足当代人的需要，又不对后代人满足其需要的能力构成危害的发展”
（The World Commission on Environment and Development, 1987），这一理念在之后
逐渐受到国际社会的广泛认可。可持续发展首先仍是一种“发展”，它所摒弃的是
那种只顾眼前不顾长远的耗竭式的发展方式。城中村问题必须在城镇化进程中予
以解决，“可持续性”的城中村整治方式既要重视其中人（村民、流动人口）的发
展能力，也应服务于总体城镇化发展需要，具有延续性和可推广性。
1.5 研究内容与论文结构
论文以“北京城中村整治”为研究对象，共分八章（参见图 1.4），各章的主
要内容如下：


① 原文如下“System is a set arrangement of things so related or connected as to form a unity or organic whole”.
② 吴良镛先生在《人居环境科学导论》一书中（第 103 页）将“涌现”（emergence）解释为“即简单的因素
由简单的规则通过对相互影响和反馈的试验和改错，加以控制和操纵，可以产生与最初因素极不相同的持
久稳固的系统模式”。
16

第 1 章：引言。对论文中涉及到基本概念进行辨析，并阐述选题背景、提出
问题、论述研究意义。在梳理和总结已有研究的基础上，明确研究内容、论文结
构和研究方法。
第 2 章：整治工作面对的整治对象。以人居环境理论为指导，对城中村的形
态进行模型化处理；在此基础上认识北京城中村人居环境形态的总体情况和具体
特征，以及作为“城市病”的北京城中村问题的表现形式；并通过文献研究和史
料整理，对北京城中村的历史成因进行总结。
第 3 章：整治工作依据的政策系统。在明确现阶段北京城中村整治主要工作
思路的前提下，借助前述提到的城中村人居环境形态模型和对整治工作过程的认
识，确定整治政策的判定标准；根据不同的城市功能区内的城市化需求划出北京
城中村整治依据的政策区域，对应于不同的城中村整治实践，对北京城中村整治
工作的主要特征进行分析和论述。
第 4 章：整治工作面临的实施困境。以实地调研和工作实践为基础，对现有
整治工作中遇到的主要问题进行分析和提炼。
第 5 章：整治工作存在的整治失灵。以实地调研和工作实践为基础，从对整
治工作认识的准确性、整治方案制定的科学性、整治方案执行的有效性和对环境
的适应性四个方面总结其中存在的整治失灵现象。
第 6 章：整治工作遇到的制度障碍。制度因素是导致城中村形成的重要原因，
也是导致当下整治工作陷入实施困境的深层原因。本章主要分析了农村_、户
籍制度和补偿制度对整治工作的限制性约束，并就近期出现的一些制度松动可能
给整治工作带来的影响进行讨论。
第 7 章：国内外整治经验研讨。主要对国际社会贫民窟整治及日本不良住宅
地区整治的经验教训进行总结，为改进北京乃至我国的城中村整治工作提供参考。
第 8 章：结论与建议。形成文章的主要结论，在此基础上对如何改进北京的
城中村整治工作提出几点建议，并对论文的主要创新点以及困难与不足进行总结。

其中，第 2~6 章之间的结构关系如下：
第 2、3、4 章解决三个“是什么”的问题，即北京城中村及城中村问题是什
么（第 2 章）；北京城中村整治工作是什么（第 3 章）；现阶段整治工作中遇到的
实施困境是什么（第 4 章）。第 2、5、6 章又解决两个“为什么”的问题，即为什
么北京会形成今日的城中村（第 2、6 章）；为什么现阶段的整治工作会遇到实施
困境（第 5、6 章）。
17

图 1.4 论文结构
1.6 研究方法
1）文献资料分析。对北京城中村的形成与发展、城中村整治工作的进展过程
和相关政策以及国内、外可借鉴的有关经验进行梳理和总结。
2）比较研究。特别利用在日本筑波大学公派留学的机会对日本的相关经验进
行研究，并结合对国际社会贫民窟整治经验的文献研究，为北京乃至我国的城中
村整治工作的提供参考。
3）实证研究。通过入户访谈、相关部门访谈、问卷调查、抽样调研等社会学
研究方法获得一手资料。特别把握在北京市规划委员会朝阳分局实习的机会，集
中了解北京城中村整治工作的具体实践。
4）以人居环境理论指导本文的研究。注重系统观在研究中的应用，同时借鉴
管理学、经济学、政策学、社会学、人口学等相关学科的研究成果。

18

第 2 章 北京城中村整治面对的整治对象
北京城中村整治面对的整治对象包括两个部分，即城中村这一人居环境单元
和附着于其上的“城中村问题”。城中村是一种客观存在，但对其外延和内涵的认
识是一个主观判断的过程。认识整治对象是整治工作的逻辑起点，而认清整治对
象才能避免整治工作从一开始就犯下错误，走入歧途。本章中，笔者将以人居环
境理论为指导，对北京城中村的现状特征、城中村问题的表现形式以及北京城中
村的历史成因展开论述。
2.1 北京城中村的总体情况
2002 年首都社会经济发展研究所曾经和市整治办对北京城八区的建成区内
1000 平方米以上的“城市村庄”做了一次全面普查，最后确认北京城八区共有“城
市村庄”332 个，分布在 73 个街道办事处，总占地面积 1700 万平方米；约有居民
10 万户，30 万人；建筑面积 630 万平方米，其中 96 万平方米为违章建筑（首都
城市环境综合整治委员会办公室 等, 2003）。
2004 年，为给奥运前的“城中村”集中整治提供基础信息，市政管委对全市
“城中村”的情况进行了摸底调查，结果显示共有“城中村”231 个，总占地面积
1092 万平方米，总建筑面积 273.5 万平方米，涉及到居民 10 万户，常住人口 30
万，流动人口 70-80 万人。同年，在第 61 次市长办公会议上公布的数据则变成了
343 个
①
，除了城八区建成区内环境脏乱的城区角落外，又将规划区内处于城乡结
合部的行政村 112 个纳入统计之中。
经过奥运前三年的整治，北京中心城中心地区的城中村大为减少，截至 2007
年底，尚余 85 个村落、8.7 万人口。2008 年以后，北京加大了对于中心城内城乡
结合部地区的整治力度。这一区域涉及朝阳、海淀、丰台、石景山四区中心城边
缘地带以及与大兴、昌平相接壤的地区，包括十个边缘集团、全部第一道绿隔地
区以及部分第二道绿隔地区，总面积约 753 平方公里。根据初步统计，这一区域
内保有自然村落形态的行政村还有 227 个（涉及自然村落约 450 处），户籍人口约
62 万人，流动人口约 280 万人，现状宅基地占地 60 平方公里、村镇企业占地 65

① 数据来源：杨青. 北京市市长办公会:用 3 年时间集中整治“城中村”[EB/OL]. (2004-09-27)[2010-09-11].
http://news.sina.com.cn/o/2004-09-27/16193784021s.shtml
19

平方公里
①
。（参见表 2.1、图 2.1）
表 2.1 北京城中村行政区划分布表（2009 年统计）
行政村个数（个） 户籍人口（万人） 流动人口（万 ……（未完，全文共101882字，当前仅显示18325字，请阅读下面提示信息。收藏《北京城中村整治初步研究》）