我国政府纳税服务问题研究（基于北京市通州区地税局的实践）

目录/提纲：……
（一）牵头部门：征
（二）法规支持部门：法制科，负责对相关文字材料的规范性审核（三）业务
（四）监督
一、服务理念
二、工作内容
三、人员组成
四、服务规范
五、工作纪律与监督
第三、纳税服务机制设置不尽合理，资源分配及运行机制存在矛盾，人员素
第六、在规范的税收服务考核机制方面存在问题当前对税收服务水平的考
八、上诉程序允许纳税人对某些征收执法行为，例如扣押和没收的执行，既可以
一、加强纳税服务法治化建设
二、设立专门的纳税服务机构
三、重视信息化手段的作用
四、建立成熟的纳税服务保障_
五、健全完善的纳税服务考评机制
六、重视纳税人需求的服务导向
七、重视发挥中介机构的作用
其一、公平、公正、公开原则
其二、高效便民原则
其三、因地制宜原则
其四、互动效应原则
其五、注重实效性原则44
……
我国政府纳税服务问题研究（基于北京市通州区地税局的实践）
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摘 要
在全球范围内的公共管理改革浪潮中，作为行政机关重要组成部门的税务
机关也正在全面地调整其功能定位。在税务机关的工作中，纳税服务正是适应
公共行政服务化的整体趋势的一项重要职能，因而也成为了新时期衡量一国税
收征管水平的重要指标之一。实践证明，纳税服务水平的提升，对于提高纳税
遵从度、减少税收成本、同时提高税收的行政效率与社会效益等都有着十分重
要的意义。当前，我国的社会主义市场经济已经完整建立起来并进一步趋向完
善，经济的发展和政府具体管理职能的变迁，都要求税管工作必须从根本上改
变思路，在加强管理规范的同时把服务的精神融入到工作当中去，建立起以新
型纳税服务体系，真正实现从管制型税收到服务性税收的转变。在新的纳税服
务体系中，税务机关应当以相关法规为规范基础，以专门规章为行为准绳，以
纳税人需求为基本导向，以社会满意度为衡量标准，争取主动、及时地为纳税
人提供理想的专业服务。新税法实行以来，尽管在政府机关特别是税务机关自
身的努力下，已经对建设纳税服务体系进行了许多有益的探索和实践，但由于
缺乏明确系统的理论支持，尤其是在转变行政行为模式和思路方面存在欠缺，
导致我国现行的纳税服务体系无论在服务理念、组织机构、运行机制、信息化
服务水平、沟通机制等方面，都与国外先进水平和广大人民群众的要求存在着
相当的差距，从这个意义上讲，有必要重新审视我国的纳税服务体系建设现状，
明确现实的条件与困难，并寻求相应的解决方案。
本文首先从纳税服务基本内涵入手，概述了_理论界与纳税服务相关的
几个重要理论背景。继而以北京市通州区纳税服务情况为切入点，考察我国政
府纳税服务体系的建设现状及其存在的主要问题，特别是把握其中的核心环节，
在借鉴国际上纳税服务的优秀经验的基础上，结合我国实际，提出完善我国政
府纳税服务的原则与措施，力图对我国政府纳税服务体系的建设完善提供一些
切实可行的改进方案。
关键词: 纳税服务；服务理念；需求导向

目 录


第 1 章 引言.............3

1.1 研究的目的和意义......... 3

1.2 研究内容、方法、创新及不足之处
... 4

1.2.1 文章结构与内容...... 4

1.2.2 研究方法............ 5

1.2.3 创新与不足之处...... 5

1.3 纳税服务的基本概念....... 6

1.3.1 纳税服务的涵义...... 6

1.3.2 纳税服务的特征...... 7

1.4 纳税服务的理论基础....... 8

1.4.1 公共财政理论........ 9

1.4.2 税收遵从理论....... 11

1.4.3 新公共服务理论..... 12

第 2 章 我国政府纳税服务的现状评析 ...................... 14

2.1 从通州区地税局的实践经验看我国服务型税收的建设成就 14

2.1.1 制度规章建设....... 15

2.1.2 办税公开高效建设... 16

2.1.3 咨询辅导（12366 纳税服务热线）............... 17

2.1.4 工作作风改善....... 17

2.1.5 科技服务方式....... 19

2.1.6 满意度调查......... 19

2.2 从通州区的具体情况看我国政府纳税服务存在的主要问题 20

2.2.1 主要问题........... 21

2.2.2 问题原因分析....... 28

第 3 章 美国与日本政府纳税服务及其经验借鉴 .............. 34

3.1 国外在纳税服务领域的一些具体经验.................. 34 2

3.1.1 美国政府纳税服务... 34

3.1.2 日本政府纳税服务... 36

3.2 美国与日本政府纳税服务的经验
... 38

3.2.1 总体改革取向....... 38

3.2.2 主要改革经验....... 38

第 4 章 完善我国政府纳税服务的原则与措施 ................ 42

……（新文秘网https://www.wm114.cn省略3150字，正式会员可完整阅读）……　
。
1.3 纳税服务的基本概念
1.3.1 纳税服务的涵义
所谓“服务型税务”的根本含义，就是税务部门根据税收本质和行业职能，
按照形势发展要求，为适应建设服务型政府的需要，从管理模式上转变过去那种
以监督打击为主的管理思路，确立以顾客为导向的服务型理念、方式和机制，从
而更好地履行税收职能。
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具体到税收服务，则主要有广义和狭义两层含义。
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广
义的税收服务涵盖纳税人依法履行纳税义务和行使权力过程中所有措施的各个
方面，大到税制设计、税收政策制定等，要充分反映纳税人的愿望和要求，小到
柜台设置、便民措施等微观环节以便利纳税人。相应地，广义税收服务的主体应
包括立法部门、执法部门、司法机关和其他社会组织及中介服务机构等。狭义的
税收服务是指税务机关按照法律、行政法规的规定以及税务部门对外承诺行政指
引的要求，在纳税人依法履行纳税义务和行使权利的过程中，为纳税人提供的规
范、全面、便捷、经济的各项服务措施的总称。
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本文所研究的税收服务主要是指狭义的税收服务，也可将其称之为纳税服
务，指的是税务机关在税收征收、管理检查和实施税收法律救济等过程中，以帮
助纳税人正确行使权利履行纳税义务，保护纳税人合法权益，促进纳税遵从，提
高税收征管质量和效率为目的，依法向纳税人提供的各项服务事项和措施。
在这一概念中，明确地指出了纳税服务的主体是税务机关，对象是纳税人，
目标是实现税收征管的质量和效率，核心原则是以服务取代管制，以协调代替单
方管理。
在纳税服务所包含的概念定义中，首先我们应该关注的是其核心，即从根本
上转变税收管理理念。适应整个公共管理领域内的改革方向，建设所谓纳税服务
_，本质上是就要构建起一种以服务取代管制的税收管理模式。具体到其内容，
则广泛涵盖了从建立“服务型税务”的理念、机制、方式等。其中，确立广大税
务人员的服务理念是前提。建立起从征管运行、组织机构、工作制度、评价标准
等方面的一整套配套机制是保证，而不断创新服务方式，实现由从文明用语、限

1 戚鲁：《“服务型税务”体系架构研究》，《学海》2003 年第 5 期。
2 耿丽艳：《浅论“纳税服务”》，《黑龙江对外经贸》，2004 年第 10 期。
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3 黄灵：《服务型政府视野下的纳税服务》，南京农业大学 2007 年硕士论文。 7
时服务等浅层次服务向公平税收执法、简化办税手续等深层次服务的转变，在服
务手段上实现由传统的面对面服务向依托信息化手段实行网络服务、专线电话服
务等电子服务方式转变，同时还注重引导和发挥社会中介机构作用，实行税务机
关服务与税务代理服务相结合，构建完善的税收服务体系，则是实现纳税服务价
值目标的具体内容。
从世界范围内的税收管理制度改革方向上看，在我国的税管_中引入纳税
服务这一新概念很好地适应了现代世界税收征管发展的趋势。近年来，纳税服务
的内容已广泛出现在世界各国现代税收征管运行_中。以美国为例，美国国税
局的英文全称是internal revenue service，直译成汉语即为国内收入服务机构。
而在其它许多发达国家，也有很多税务局把机构称谓改成service office即所谓
服务办公室，把纳税人ta*payer改成客户client，把税收行政管理ta*
administration改成经营business。这种名称的变化背后所反映的其实是一种现
代国家税收征管理念的根本性发展进步，随着我国经济与世界经济融为一体，相
应的管理_也必将逐渐与国际接轨，在税收工作中引入源自国外的这种“纳税
服务”的理念也成为了一种必然趋势。
纳税服务在我国的提出始于1993年税制改革，当时主要是将其作为税收征管
工作中利于纳税人能更深入了解新税制的一个措施。到了1997年“以申报纳税和
优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”新征管模式的提
出，首次较为明确地把纳税服务作为税收征管的基础工作；2001年5月1日，纳税
服务被正式写入新征管法，其中规定了大量涉及征纳双方权利与义务的条款，由
此，纳税服务成为税收征管行政行为的重要内容，并且根据对规定的服务行为执
行不执行、到位不到位为标准，将其纳入了相关行政法规的管理范围，从而以依
法行政的底线要求作为确保纳税服务原则得以贯彻实施的基础保证。
1.3.2 纳税服务的特征
结合上述纳税服务的概念和内容，我们在此可以总结出纳税服务的几个特
征。
首先，管理服务化。以往，税务部门在管理方式上主要采取的是以监督打击
型的行为方式，在建立纳税服务体系之后，一项根本性的转变就是要做到寓管理
于服务，使服务与管理互为手段，互相促进，在协调服务中实现好管理职能。
其次，目标明确化。对比以往的管理型税管体系，纳税服务的目标体系表面
上看起来增加了服务性内容，显得更为庞杂和多元，事实上，在现代公民社会日
益发展的条件下，单纯的依靠管制的理念已经无法有效地实现保证税源和税收足 8
够税收遵从度的目的，考虑到现实需要，在过程中引入服务纳税人的目的，是从
根本上保证税管原初目的的唯一选择。
再次，服务体系化。在新的服务型税管_中，税务部门在税管过程中要以
满足纳税人的合理需求为基本准则，以方便纳税人为出发点，以公开、公平、效
率为立足点，充分展开同社会其他中介机构的协调合作，考虑不同纳税人的具体
情况，建立起内涵丰富、形式多样、满足纳税人多元需求的税收服务体系。
复次，管理规范化。纳税服务在对税收机关自身的管理方面，不仅要贯彻原
来对行政机关的一般管理原则，而且还需要引入以市场原则为导向的准经济主体
管理规范。此外，管理规范化的特征还与税收法治化的特征紧密结合在一起，在
整个行政管理执行过程中体现着行政法律体系的核心精神和根本要求。
最后，行政高效化。税务部门在行政运作中实践纳税服务的理念，虽然看似
提高了服务这一新增环节给整个税管过程带来的成本，但实际上得到管理对象足
够认可的管理才可能是一种真正高效的管理，更何况在现代行政管理的目标中，
高效早已不仅仅等同于纯粹意义上的行政管理效率，而是越来越与以社会影响、
长期后果等综合效益建立起联系，这种追求真正的效益的理念正是在纳税服务的
体系中才具备了实现的可能。
在此需要特别强调的一点是，管制与服务并不是一对截然对立的概念。从行
政管理的本质特征来看，管制是行政机关的必要职能，所谓的实现服务型行政，
并不是要以服务来全盘否定管制，而是说要以整个公共行政的基础理念从政府管
理统治民众向政府作为必要的公共机关行使有限且遵从于民治原则管理职能的
转变。从这个意义上说，只要民治的大前提存在，管理本身也就是一种服务，一
种提供公共产品的服务。因此，在上述纳税服务的特征当中，管理与服务之间表
现为一种彼此交织的关系，明确了这层关系，将有利于减少在行政管理中引入服
务理念的阻力。
1.4 纳税服务的理论基础
在实证研究展开之前，全面、完整、深入地理解相关的理论基础是很有必要
性的，区别于当前国内一些侧重于简单实证分析的研究，本文在总结纳税服务的
理论基础方面不吝笔墨，力求深入挖掘出这一具_度设计背后所体现的深层价
值内涵，这也是本文在研究方式方面的重要特色。 9
1.4.1 公共财政理论
公共财政产生的前提则是资本主义市场经济。当代_公共财政理论认为，
财政存在的必要性在于市场存在缺陷，也就是“市场失灵”。在一般情况下，社
会经济的运行应当以市场调节为主，只是在市场难以调节或者调节不好的领域
里，才需要政府介入，对市场进行有限的干预。公共财政理论的产生受到_主
流经济理论变迁过程的影响，呈现出以下的发展轨迹。
1776年，英国著名经济学家亚当·斯密所著《国富论》的出版标志着公共财
政理论的诞生，众所周知，以斯密为代表的_主流经济学派崇尚和标榜的是典
型的经济_主义，他们主极力张_竞争，反对国家干预，在财税制度方面，
斯密提出了“最好的财政计划是节支，最好的赋税制度是税额最小”等观点。
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在
斯密之后，穆勒、威克塞尔、林达尔等人进一步发展了他的理论，公共产品理论
的创立和福利经济学的兴起使得公共财政理论越来越丰富，职能范围也更加拓
宽。
然而，上世纪30年代初_资本主义世界爆发的空前严重的经济危机宣告了
_放任的古典经济理论的破产，从罗斯福“新政”和随后应运而生的凯恩斯主
义经济学开始，政府对经济进行干预的必要性一时间得到了人们的广泛认同，各
国政府和财政开始对经济进行大规模、深层次的干预，试图达到促使经济资源合
理配置、收入财富合理分配以及经济稳定运行的目标。但随着世界经济形势在七
十年代以来的再次巨大变革，政府干预经济在实践中越来越多地开始暴露出自身
的缺陷，以理性预期学派和供给学派为代表的新_主义对国家过度干预提出了
责难和质疑，主张减少国家干预，恢复_经济。但是，从20世纪90年代以来大
的发展趋势上看，在市场经济的大前提下，政府在市场经济运作过程中干预经济
的职能还是呈现出不断增强的趋势，相应的，财政的职能也相应地不断增强。
正是由于在当前的市场经济中，大家已经基本上不再无视和回避市场失灵存
在的问题，因此，在政府适当干预经济、主要是为社会和提供公共产品的经济模
式中，公共财政也就自然成为了一种配套的财政模式，在这种模式中，政府与公
民之间存在的主要是税收与公共物品的等价交换关系，公民缴纳税款，政府则根
据公民的需要提供适当地公共产品。税收作为公民付出的成本与连接公民和政府
的桥梁，其本身是一个非赢利性行为，这就要求税务机关在税管过程中天然地具
备无偿提供纳税服务的职责，同时，对于整个公共领域而言，“直接以纳税人为
调控对象，引导个体纳税人的经济行为向有利于提升整体纳税人公共利益水平的

4 转引自李炜光：《公共财政的宪政思维》，《战略与管理》，2002 年第 3 期。
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方向转移”
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。纳税服务的核心理念，是服务的理念，是要求把服务的理念融入
税收工作之中，进而以税管_调节为纽带，连接起政府与公民、政府与社会的
关系，实现税收与经济、税务与社会、征税与纳税的良性互动，在经济发展和社
会效益间取得合理的平衡。
具体地涉及到整个公共产品提供机制，在公共产品提供职能方面，中央和地
方政府有着不同的分工。在地方公共产品方面，可以实行类似于俱乐部的供给机
制，而消费的选择、利益的享受可以实行“以足投票”机制，这决定了各个地方
政府有权决定如何供给公共产品，以便于实现供给效率的最大化。因此这就决定
了地方政府必须具有财政的决策权和相对独立性，并使各地方政府间对于地方公
共产品的供给形成内在的自动的竞争机制和制衡机制。而对于全国性的公共产品
只能选择全国集中供给机制，要求联邦政府必须具有财政的集中权力。这种集权
下的分权就构成了财政上的联邦主义_。联邦财政行使资源配置、收入再分配
和稳定发展三大职能。出于全国一致性考虑，联邦也可以介入地方公共产品的供
给，纠正社区或地方政府间的外部效应，使地方政府间实现均衡发展。由于地方
政府在行使收入分配职能时，可能造成地方政府间收入再分配的外部效应发生变
化，引起财富、资本、技术等在地方政府间的流人和流出，影响经济的均衡发展，
再加上“以足投票”的影响，地方政府不能很好地完成再分配的职能。因而收入
再分配的职能只能由中央政府或联邦政府在权衡各地方政府的财政能力后实行
综合性的收入再分配政策，在全社会范围内实现收入分配的公平目标。将稳定发
展职能界定给中央政府或联邦政府的原因是联邦政府调控全国统一乃至全球开
放一体化的市场，地方政府的财政政策存在贸易漏出。因此，中央政府或联邦政
府可根据全国乃至全球经济发展的态势，综合使用财政政策、货币政策和必要的
政府管制政策，对市场经济实施全面的需求管理，并利用税收和补贴政策刺激供
给的增加，实现国民经济稳定的可持续的健康发展。地方政府的职能主要是供给
具有时空分布不均匀以及受益范围和程度有限的地方公共产品，因为地方政府在
该方面能准确地识别地方居民的真实偏好，能够按照居民的偏好“菜单”有效地
供给地方受益的公共产品。所以理想的财政联邦主义是与最优的公共财政支出结
构结合在一起的。
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与我国建国初期建立计划经济_相适应，为凸显国家在宏观经济中的调控
作用，财政学领域逐步形成了国家分配理论，即国家凭借政治权力，采取强制手
段，参与社会分配。税收作为财政的主要组成部分，强制性、无偿性和固定性成
为其主要特征。税务机关作为指令型政府的组成部分，执法过程中主要强调了其

5 石恩样：《为纳税人服务理论研究》，《税务研究》，2003 年第 11 期。
6 布坎南：《同意的计算——立宪民主的逻辑基础》，中国社会科学出版社，2000 年版。
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检查和惩处职能。而随着改革开放以来_经济理论的引进和我国市场经济的逐
步建立和完善，公共财政理论在我国产生了重大影响，并开始在实践中改变原有
的国家分配理论的主导型地位。按其理论，整个社会的经济部门可分为私人部门
和公共部门两部分，与此相对应，社会总需求可分为社会公共需求和私人个别需
求。其基本内容分为三个方面:一是政府财政支出体现为社会的公共支出；二是
财政收入来源于社会的公共收入；三是政府公共服务支出与政府公共收入在量上
是一致的。公共性是公共财政理论与传统国家分配理论的最本质区别。市场经济
条件下，政府提供公共产品的基本形式就是服务，政府作为被授权一方，或者说
是受托方或代理方，其角色必须由过去指令型政府转变为服务型政府。
在新型的服务型政府_中，税收作为公共财政体系的重要组成部分，主要
发挥着以下两个方面的职能。一方面，税收为政府的公共服务提供基本的财力保
障。另一方面，税收征收过程本身也在履行和体现着政府的公共服务职能。从我
国未来的经济发展趋势上判断，公共财政体系的建立已成为大势所趋，为纳税人
提供规范、全面、便捷的各项服务措施也成为了公民对政府行政机关的基本要求。
加之我国社会主义市场经济_在质的方面的规定性，更强化了纳税人在税收过
程中的主人翁地位，在借鉴_发达国家经验建立起的新型社会主义财政体系
中，通过提供纳税服务赋予广大纳税人更多的权利，更好地维护其根本利益，是
公共财政深层理念的必然要求和反映形式。

1.4.2 税收遵从理论
税收遵从成本的测量源于 1934 年，美国学者海格(Haig)首先对税收的遵从
成本进行测量，他对美国联邦和州税收的税收遵从成本进行了研究，但是没有明
确地对遵从成本进行定义。之后直到 20 世纪 80 年代，英国巴斯大学的锡德里
克·桑福德教授所取得的大量实证研究成果，才将许多正在着手建立新型公共财
政体系，改革税管机制的国家政府的目光吸引到了税收遵从这一长期被漠视的领
域。税收遵从理论认为，税务行政过程既是税务机关依法行政的过程，也是纳税
人履行纳税义务的过程。税务管理活动的实施必然产生两方面的费用:征税费用
和奉行纳税费用(税收遵从成本)。纳税服务的水平直接关系着纳税人奉行纳税费
用的高低以及纳税费用分配的公平，并直接影响征税效率。
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从本质上分析，纳
税人遵从理论的观点仍然是基于传统_主义经济学中理性经济人的假设，即它
假设在纳税过程中，纳税人会对遵从成本(包括时间成本、货币成本、心理成本
……（未完，全文共49191字，当前仅显示8848字，请阅读下面提示信息。收藏《我国政府纳税服务问题研究（基于北京市通州区地税局的实践）》）