深化长三角地方立法协作的对策建议

深化长三角地方立法协作的对策建议

摘要： 地方立法协作是有效解决地方立法冲突、为区域合作提供统一行为规则的需要。在坚持法制统一的前提下，借鉴国内外立法协作的经验，长三角区域可在不同领域内开展形式多样的地方立法协作。主要形式和渠道是： 制定区域共同规章协调各地的地方规章；使用示范性文本协调地方性法规，对涉及长三角企业、公民权利义务、人才流动等重要问题，共同委托第三方拟定示范性文本，指导各地立法；签订协作协议，对产业结构调整和产业转移，公共能源、教育、人才、信息网络共建共享，城市和公共交通的协同规划等，由各地在协议框架内各自立法，达到地方立法协调的目的。

中国矿业大学王春业教授承担省社科基金重点项目“长三角区域法治一体化研究”，深入调查分析长三角区域地方立法不协调的状况，提出深化地方立法协作的对策建议。
一、深化地方立法协作是区域一体化发展的迫切需要
根据《立法法》，省、自治区、直辖市和较大市的权力机关、政府，分别具有地方性法规制定权和地方规章制定权，可以根据上位法并结合本地情况制定地方立法。但随着横向经济、社会联系日益密切，跨地区共同事项日益增多，以及区域环境日益恶化，逐步凸显出
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易成本。
在环境治理领域，二省一市与环境保护直接相关的地方性法规有41项、地方规章有48项。不协调之处表现为：（1）在太湖流域污染治理方面，对禁止新建、扩建污染水环境的企业和项目，两省一市的范围存在较大差异。江苏禁止的企业和项目包括：化学制浆造纸、化工、医药、制革、酿造、染料、印染、电镀以及其他排放含氮、磷等污染水体的企业和项目。而浙江禁止的企业和项目包括小型化学制纸浆、印染、化工、制革、电镀等污染型企业，没有将医药、酿造、染料以及其他排放含氮、磷等企业的项目列入其中。（2）环境技术标准不一致。以大气环境质量指标为例，上海标准中总悬浮颗粒物的日平均限值是0.12mg/m（标准状态），浙江的标准是0.3mg/m（标准状态）；上海标准中二氧化硫（SO2）的季平均限值为0.05mg/m（标准状态），浙江的标准是区分敏感、中等敏感、抗性三种不同作物，分别适用季平均限值0.05、0.08、0.12三个指标。（3）行政处罚不同。以水环境污染为例，浙江规定，违反排污许可证规定或未取得排污许可证排放污染物的，责令限期改正，处以五万元以下罚款；情节严重的，吊销排污许可证。而在上海市，未取得排污许可证排放主要污染物的，由市或者区、县环保部门责令停产；未按照排污许可证的规定排放主要污染物的，由颁发许可证的环保部门按照有关法律、法规处理。与浙江省相比，上海的责令停产的处罚力度较重，但处罚方法则没有浙江省的明确清晰。
2．地方立法协作是为区域合作提供统一行为规则的需要。长三角区域内不少领域缺少统一的行为规则，难以实现资源的优化组合与配置，实现优势互补、共同发展。当前，迫切需要法律进行规范的领域主要是：（1）区域协调发展规划。长三角有大中城市16个，还有众多大大小小的城镇，需要加强地方立法协作，形成高效、协调的城镇群发展机制；需要对区域内公路、航道、港口等交通基础设施共同规划，克服重复建设和不配套的问题。（2）自然资源管理。长江、大运河、太湖等流域的保护和治理，必须采取协作立法，协同管理办法，保护环境资源可持续发展。（3）产业结构调整与产业转移。由于自然地理、历史基础等客观因素和地方政策等主观因素的共同作用，长三角二省一市产业结构趋同，“大而全”、“小而全”,导致区域内过度竞争，降低了区域的整体效益。为此，需要通过地方立法协作的方式解决产业结构布局问题和产业转移问题，实现优势互补。
二、国内外地方立法协作的经验借鉴
1．在区域内共同制定统一的法律规范。欧盟法律协调经验堪称典范。欧盟有27个成员国，各成员国地位一律平等，每个成员都有自己的法律体系。欧盟在推进一体化进程中，其法律协调的手段主要是各成员国通过协商方式制定能在各成员国优先适用的欧盟法，实现了区域法制一体化。就国内而言，我国东北三省立法协作经验值得借鉴。2006年7月，黑、吉、辽签订了《东北三省政府立法协作框架协议》，在非公有制经济发展、诚信建设、突发公共事件应急处理、国家机构和编制管理、行政执法监督等五个领域开展立法协作。根据协议框架，确立了立法的三种模式，即三省成立联合工作组，对于共性的立法项目，由一省牵头组织起草，其他两省予以配合；对于三省有共识的其他项目，由各省独立立法，而成果由三省共享，或一个立法版本经过充分征求意见被通过后，基本上不作改动就能在三省内同时适用。几年来，东北三省围绕东北振兴的主题，在科技进步、装备制造业和非公经济发展、农民工权益保障、统一规范行政许可和行政处罚的_裁量权等方面促成了22个立法协作项目，打破了地区封锁，维护了市场统一，促进了资源优化。
2．使用示范法来协调立法内容。示范法是由一些半官方或民间法律机构草拟不具有强制约束力的法律蓝本，供各国或各地区的立法机关借鉴、采纳或吸收，在此基础上制定相同或类似的法律，从而解决法律冲突、实现法律统一。示范法被美国、加拿大等很多国家广泛用于协调国内地方法律冲突。在美国，具有民间性质的美国统一州法全国委员会先后草拟了统一流通票据法文本、统一买卖法和统一仓库收据法文本、统一商法典文本；美国法学会将与商业活动密切相关的判例法进行了综合整理，汇编成《法律重述》。这些示范法文本被美国各州广泛采纳，转变 ……（未完，全文共4436字，当前仅显示2240字，请阅读下面提示信息。收藏《深化长三角地方立法协作的对策建议》）