新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索

目录/提纲：……
一、问题的提出
二、新型城镇化和少数民族的城镇化
（一）新的战略导向
（二）新的内涵和评价标准
（三）新的制度设计
（四）新型城镇化对少数民族城镇化的要求
三、少数民族城镇化与新型城镇化的背离
（一）城镇化数量与质量脱节
（二）产业结构偏离制约城市可持续发展
（三）民族流动人口难以融入城市社会
（四）城镇规划建设缺乏民族人文特色
四、少数民族新型城镇化的策略与模式
（一）以“产城融合”为动力推进城镇发展
（二）以民族文化生态为支点规划城镇
（三）以社会融合为导向构筑城镇生活模式
（四）以制度建设引领和保障城镇化进程
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新型城镇化背景下少数民族城镇化问题探索

一、问题的提出
２０１２ 年底，中国城镇化率达到 ５２畅５７％，仅从数值标准看，中国已步入初级城市型社会。 另一方面，中国快速城镇化的背后是人口和地区发展的不平衡。 按国家统计局的数据，２０１２ 年上海城镇化率已达 ８９畅３％，而八个民族省区（内蒙古、广西、西藏、宁夏、新疆、贵州、云南、青海）除内蒙古外城镇化率均低于全国平均水平。 其中，贵州、云南等省城镇化率不到 ４０％，最低的西藏城镇化率只有２２畅７１％。 民族人口的城镇化水平也有差距。
按第六次人口普查数据， 汉族的城镇化率为５２畅８７％，少数民族的城镇化率为 ３２畅８４％，其中湖南、甘肃、海南、新疆、贵州、云南、西藏、四川等省少数民族人口的城镇化率低于 ３０％。 分民族看，东乡、傈僳、布朗、拉祜等 ２７ 个民族的城镇化水平在 ３０％以下，最低的傈僳族人口城镇化率只有１０畅７６％。 在少数民族聚居区的城市中，少数民族人口所占比例也较低。 新疆少数民族人口比重达５９畅９％，乌鲁木齐市少数民族人口为 ２７畅４％，其它２１ 个地、县级城市中少数民族人口比例平均为３８畅５％。 在民族地区，少数民族聚居的地区城镇化率 相对 较 低。 青海 西宁市 城 镇 化 率 达 到６３畅７％，而海 北 藏 族 自 治 州、海 南 藏 族 自 治州、果 洛 藏 族 自 治 州的城镇化率均不到 ３０％。
从城镇人口的区域分布上看，中国的城镇化目前呈现出少数民族人
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临的重大挑战。 如何在国家大的战略背景下构建适宜的城镇化发展模式，是本文所要探讨的主要议题。

二、新型城镇化和少数民族的城镇化
“新型城镇化”是相对于中国提速时期的城镇化模式提出的。 它强调以人为本，其核心是提升城镇化质量，促进社会经济的可持续发展。 与过去高速扩张、粗放型的城镇化模式相比，新的城镇化道路主要包括以下几个方面。

（一）新的战略导向
首先是由数量导向型的城镇化模式转变为质量导向型的城镇化模式。 ２０１２ 年中央经济工作会议要求提高城镇化质量要与区域经济发展和产业布局紧密衔接，与资源环境承载能力相适应；要把生态文明理念和原则全面融入城镇化全过程，走集约、智能、绿色、低碳的新型城镇化道路。 其次是以城市为中心的模式转变为以人为中心的模式，即注重“人的城镇化”。 过去的发展模式主要围绕城市的扩张和建设展开，制度和政策安排主要服务于城市的快速发展，城镇化更多的是一种“土地的城镇化”，而非“人口的城市化”，这实际上是本末倒置。 ２０１３ 年 １ 月，李克强总理到国家粮食局考察时指出，城镇化的核心是“人”的城镇化，关键是提高“人”的生活质量，特别是为农民转化为市民服务。 要实现产业发展和城镇建设融合，让农民工逐步融入城镇。 要防止违反规律人为“造城”，避免“有城无市”和唱“空城计”的现象。
［２］（Ｐ．译序）最后是由效率导向型向公平导向型转变。 以往的城镇化发展模式注重效率，在一定程度上忽略了对农民工、流动人口等城市弱势_的权益保障。 目前中国已经步入工业化的中期阶段，经济发展开始强调公平，从城市化提速到确立“新型城镇化”的发展思路，实际上也是城镇化战略设计由效率向公平的一个转向。

（二）新的内涵和评价标准
城镇化主要包含三方面的含义：城市人口占总人口比重的增加（Ｕｒｂａｎｉｚａｔｉｏｎ）；城市和镇的数目增加（Ｕｒｂａｎ Ｇｒｏｗｔｈ）；城市生活的社会和行为特征的扩展（Ｕｒｂａｎｉｓｍ）。
前二者是直接的城镇化过程，强调数量，后者是间接的城镇化过程，强调质量。
［３］在早期，人口向城镇集中的直接过程是城镇化的全部含义。 现在，城镇化已被广泛视为一种影响深远的社会经济过程，它既包括人口向城镇的集中以及城镇空间的扩大过程，也包括城市文化、生活方式、价值观念的扩散过程。 在城市化提速过程中，中国的政策导向明显倾向于人口和城镇的数量扩张，城镇的文化内涵、市民的生活结构、社会意识等人文方面的内容则被明显忽略。
新型城镇化强调重视城市的内涵式发展，包括产业结构与人口结构的协调、城市生活环境的改善、空间结构的调整等。 城镇化模式的转型同时也意味着中国的城镇化开始进入一个新阶段。 该阶段以强化公共服务、改善民生为主要任务，对城镇化的评价标准也有新的变化，即更侧重可持续发展指标、社会公平指标、社会融合指标、生活质量指标以及幸福指数等。

（三）新的制度设计
城镇化涉及社会、政治、经济的诸多方面，城镇化模式的转型需要设计相应的配套制度予以推动。 现有的制度安排已经难以适应新型城镇化的发展需求，需要做大的调整和创新，李克强总理在十二届全国人大一次会议记者会上的讲话中强调：城镇化是一个复杂的系统工程，会带来经济和社会深刻的变化，需要各项配套改革去推进。
［４］这些改革涉及户籍、住房、社会保障、财税以及行政_等。 在这个意义上，新型城镇化也是一系列制度创新的战略平台。

（四）新型城镇化对少数民族城镇化的要求
评价城镇化的指标大致可区分为两类：城镇化数量和城镇化质量。 城镇化数量表现在城镇数量、城镇规模、城镇化速度、人口城镇化率等方面；城镇化质量反映的是既定城镇化数量情况下所能满足城乡居民生产、生活和生态需求的优劣程度。
从构成要素看，城镇化质量又可分为人口城镇化质量、经济城镇化质量、社会城镇化质量和空间城镇化质量。 其中人口城镇化质量是以外来农民和流动人口的市民化以及城乡人口均衡发展为表征；经济城镇化质量以产业结构优化、经济低碳、绿色发展为表征；社会城镇化质量以城市基本公共服务体系完善、社会和谐稳定为表征；空间城镇化质量则以城市布局合理、生活空间方便舒适、生态空间山清水秀为表征。
［５］新型城镇化强调提升城镇化的质量，并以人的城镇化为轴心展开战略设计。 少数民族的城镇化具有自己的特点，既要注重数量，也要提升质量。 它应包括三个方面的内容：一是少数民族地区的城镇化；二是少数民族人口的市民化；三是少数民族城镇发展模式的适宜性和可持续性。 无论从城镇化的数量指标还是发展质量、推进效率和协调程度上看，少数民族的城镇化与新型城镇化的要求存在很大差距，其中最突出的问题是城镇化的质量低下，发展模式缺乏可持续性，且与民族的文化生态并不契合。

三、少数民族城镇化与新型城镇化的背离

（一）城镇化数量与质量脱节
经济学研究表明，要实现较好的社会经济效率、资源运用和环境保护效果，一个镇的最低人口规模应达到 ５ 万人。 由于我国 ２０ 世纪 ８０ 年代推行小城镇战略，建镇指标相对宽松，少数民族地区，人口稀少的边远地区、山区和小型工矿区、小港口等地非农业人口不足 ２０００ 人也可建镇。 民族地区镇的数量虽然迅速增加，但规模普遍偏小。
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