调研报告：关于如何规范安全生产行政执法调查取证的思考

目录/提纲：……
一、我市安全生产行政执法调查取证现状
（一）执法人员对行政执法调查取证方面的知识缺乏
一是主动掌握收集第一手证据资料意识不强
二是全面收集和运用证据意识自觉性不够
三是对调查取证程序认识不一致
（二）执法记录仪使用不到位
（三）依法调查取证还缺乏有效的监督管理
三是有的案卷未经法制审核，证据使用不符合要求
二、原因分析
（一）各级安全监管部门对依法行政、调查取证工作的认识不到位
（二）安全监管执法人员缺乏“亮剑”的精神
（三）依法调查取证的缺乏有力的制度支撑
三、措施及建议
（一）进一步强化安全生产政策法规工作，推动依法行政工作上台阶
（二）以全面推行执法记录仪的使用为抓手，规范行政执法行为
三是总结提高阶段
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调研报告：关于如何规范安全生产行政执法调查取证的思考
市应急管理局党组成员、调研员 ***

2018年，国家应急管理部对我市钢铁企业进行明查暗访，5月18日，印发《关于明查暗访**省钢铁企业重大生产安全事故隐患排查治理专项行动工作情况的通报》（应急函〔2018〕118号）指出：我市“安全监管部门执法能力不足，各级安全监管部门未按照《通知》中安全监管部门执法检查表对钢铁企业开展执法检查工作，不能及时发现企业存在自查自改敷衍了事的情况，不能实现通过严格执法推动整改落实的工作要求”的问题，反映了我市安全监管执法存在的突出问题，这些问题引发我们深刻的思考。
安全生产行政执法的过程其实质就是两个过程:一是收集证据证明违法事实存在的过程，二是对证明了的违法事实适用法律实施行政处罚的过程，这两个过程构成了安全生产行政执法的全部内容，而安全生产行政执法证据的收集是正确适用法律的前提和基础，离开了这个前提和基础，适用法律必然发生错误。根据市应急局“不忘初心、牢记使命”主题教育调研方案要求，专题调研四组重点就安全生产行政执法调查取证进行了深入调研，发现了问题，并针对存在问题，分析了原因，进行了讨论研究
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略794字，正式会员可完整阅读）……　
质是决定依法行政的基础，而从调研的情况来看，执法人员与依法行政的要求仍有差距，主要表现在三个方面：一是主动掌握收集第一手证据资料意识不强。有些证据的时间性很强，错过时机难以收集到，因此，执法人员收集证据时应主动，及时收集现场第一手资料，需要采取证据保全措施的，应果断采取。调查问卷发现执法人员初次检查发现安全生产违法行为时仅有15%的执法人员会先于立案提前进入行政处罚程序，开展调查取证工作，即便是事故调查，调查取证也存在不及时情况，反映超过一周以上才开展事故调查取证的受访者占比30%，案卷反映个别事故调查将近一个月左右才成立事故调查组进入事故调查程序。二是全面收集和运用证据意识自觉性不够。在一些行业领域，尤其是具有行政审批事项领域，少数执法人员仍满足于差不多、能够顺利实施行政处罚即可，认为只要行政处罚对象不提出听证、复议、诉讼，在证据方面差不多就行，对象不理解还可以做好解释工作，全面收集和运用证据意识自觉性与认识仍有不到位的地方。三是对调查取证程序认识不一致。在调查问卷中有关“你认为要怎样调查取证？”这一问题，所有回答中，没有一个相同的答案；问卷中，绝大多数执法人员，没有经历过行政听证、复议的情况，缺乏对调查取证重要性的认识，而在面对“无法取证”的情况下，绝大多数回答都缺乏说服力。从以上这些方面，都充分反映出执法人员的知识缺乏的问题，再深究其原因，为什么会造成这一情况呢？我们认为：一方面，目前，安全生产行政执法调查取证还缺乏一套规范的标准和流程，没有形成制度、规定，大多数执法人员都是通过“师傅带徒弟”的方法，学习行政执法的知识，“师傅”有经验，那执法效果就规范一些，而如果是“师傅”没有经验，只能是造成执法不规范，甚至是错误执法，“经验执法”的现象十分突出，而近年来又出现人员流动增加，随着有经验的人员退休、换岗，情况只会越来越不乐观。再有，执法人员缺乏必要的培训，安监部门没有定期的组织执法人员进行轮训，配备真正具备法律能力（比如：通过司法考试）的专业人员进行规范管理，提高执法人员素质的手段不多，随着对安全生产行政执法要求的越来越严格，执法人员知识缺乏与规范执法的需求这一矛盾将越来越突出。
（二）执法记录仪使用不到位。目前，全市安监部门安全生产行政执法的取证方式主要集中在各种书证复印件、照片、询问笔录，而视听材料、物证、鉴定结论和现场笔录等证据形式相对较少，特别是视频证据基本没有，致使证据来源面窄，证据的证明力较差，全市各级安全生产执法人员虽然都配备了执法记录仪，但能经常使用的人不多，整个队伍应用科技手段、信息化手段进行调查取证方面普遍不太适应，调查问卷发现仅有30%的行政执法人员在安全生产行政执法中使用执法记录仪，不熟练、不会使用执法记录仪的人员占到30%之多。大量实例证明，规范使用执法记录仪是有效调查取证、规范执法行为的最有效的行为，但是在安全生产行政执法过程中，为什么却迟迟不能充分的利用呢？我们认为有下列原因：一是缺少对使用执法记录仪的强制性要求，从上到下，没有对使用执法记录仪进行提过要求。二是没有规范使用执法记录仪的标准或制度，没有明确执法记录仪使用范围、时间、佩戴、存档等问题。三是执法人员对规范调查取证的意识不强，认为使用执法记录仪是多此一举，没有执法记录仪也可以照常执法。
（三）依法调查取证还缺乏有效的监督管理。在调研过程中发现，在依法调查取证方面，有以下问题：一是没有规范使用执法文书，如在一些案件中，安全生产执法人员需要取样时没有制作取样记录或将取样过程记录记入现场检查（勘察）记录，也没有采取拍照、录像或者其他方式记录取样情况，有时安全生产执法人员制作了取样记录，但却无行政相对人签字；二是有的取证程序不规范，如有的执法人员先入为主认为与执法对象彼此都很熟，亮证执法有时坚持的不是很好；有的不注重行政相对人的申诉、申辩、申请回避、复议及诉讼权利，没有告知或告知不准确；三是有的案卷未经法制审核，证据使用不符合要求。有的案件欠缺当事人或证人身份证明材料，有的案件提供的书证复印件未经提供人签字确认等。我们认为，造成以上问题的原因是没有对安全生产行政执法进行有效监督管理，目前，全市各级安监 ……（未完，全文共4415字，当前仅显示2230字，请阅读下面提示信息。收藏《调研报告：关于如何规范安全生产行政执法调查取证的思考》）