中国“小产权房”问题与对策研究报告

中国“小产权房”问题与对策研究报告

天则经济研究所课题组
北京，2013年5月
课题组名单

课题总负责人：
盛洪

执行负责人：
冯兴元

顾问
张曙光

全体成员（按姓名拼音顺序）：
冯兴元 高岩 李人庆 刘业进 盛洪 杨小静 赵旭 周挺

目录

引言 4
1.中国城乡土地制度和房地产市场现状与问题 6
1.1我国土地制度的现状及问题 6
1.2 我国房地产市场的现状和问题 10
2．全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策 13
3. 一些典型城市的“小产权”情况调查结果 22
3.1 深圳、成都和北京“小产权房”调查分析 22
3.2 全国其他城市的“小产权房”概况及处理措施 34
4．研究发现与结论 37
4.1“小产权房”存在的合理性 37
4.2“小产权房”的不合法之处 37
4.3“小产权房”为何屡禁不止？ 37
4.4 政府对“小产权房”的态度 38
5．及时解决“小产权房“问题的必要性与一些对策 40
5.1 必要性 40
5.2解决“小产权房”问题的一些对策 40
6. 结语 44
参考文献 45








引言
建国以来，我国的城乡土地经历了一个公有化的过程。这种公有化在农村体现为土地的集体化，在城市则体现为土地的国有化。这种公有化不是通过公平交易或者充分补偿的方式实现的，而是通过法规政策的简单变更。这些法规政策的简单变更，没有通过民主的公共选择程序，因而不具备真正的合法性和正义性。其实质就是对私人土地所有权的“充公”。
与此相关，我国政府对农村土地和住房的对外转让权的限制也是通过法规政策层层加码的。1982年以来的《中华人民共和国宪法》新增有关城市土地国有的规定，并重申农村土地由农村集体所有，为后来我国加速城市化过程中由城市政府以垄断方式、按非市场征收补偿标准将大量农村集体土地收归国有、然后用于“土地滚动开发”埋下了伏笔。这些限制也体现为对农民基本产权的“剥夺”。
目前在全国各地普遍存在“小产权房”问题。“小产权房”是相对“大产权”即完全产权而言的一种约定俗称的称谓。一般而言，“小产权房”是指建设在农村集体土地上，并向集体经济组织以外的成员销售或者出租的房屋。“小产权房”不具备完全产权，只能获得乡镇政府的集体土地使用权证或村民委员会的盖章证明，无法获得国家土地、房屋管理部门颁发的国有土地使用权证和房屋所有权证。从房屋产权证的发证机关来看，县级及以上人民政府主管部门颁发产权证的可视为完全产权房，是受到法律保护的，而由乡镇人民政府或村（居）委会颁发产权证的房屋的法律属性存在较大争议，因为上级政府部门会根据现有政策法规认为此类“小产权房”并不构成真正法律意义上的产权。因此，“小产权房”的权益不容易得到法律的充分保护。
基于上述分析，我们一般可以把“小产权房”定义为：建设在农村集体所有土地上的、不符合国家法律法规和相关建设程序的、无法获得国家土地和房管部门颁发的国有土地使用权证和（或）房屋产权证的房屋或者其他建筑物，包括超出农民自身居住需求或与其居住目的无关的、主要用于出售、出租和经营的房屋或者其他建筑物（比如厂房，酒店或其他经营场所）。
中央政府对向城市居民或者单位转让农村土地的一般性禁止可以见诸于1982年的宪法。而对“小产权房”的禁令则是以行政规定和政策的形式，主要出现在1999年以后，也就是发生于我国开始加速城市化、住房市场化和“小产权房”大幅增加之后。城市政府往往以低现金补偿的方式大规模强制征收农民土地，使之变性为国有土地，然后高价转让给房地产开发商，或者大搞开发区，把土地低价甚至无偿转让给工商企业。为了减少农民的抵制，城市政府往往还需要配合以其他补偿方式，包括为其留地或者提供其他安置方式。部分“小产权房”的出现就与这种背景有关。土地“招拍挂”制度更是推高了城市政府的国有土地出让价格，与被征收土地的补偿标准形成天壤之别。这种利益分化格局更是刺激市区周边乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的冲动。
乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”，往往也是对地方政府行为的一种模仿。地方政府为了推进城市化和“土地滚动开发”，往往擅自改变规划以适应其城市开发需要，甚至开发在前，规划跟进，或者干脆新拟规划根本不能得到上级政府批准，根本就没能实现规划跟进。乡镇政府、农村集体和个人开发“小产权房”的行为
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偿，中央政府与地方政府之间存在着巨大的利益博弈。
中央政府土地政策的目标是多重的，它首先是通过维持一定总量的耕地来保障“粮食安全”； 其次是在一定程度上顾及农民的利益，以保持_；然后是适当增加建设用地，保持经济稳定增长。对地方政府来说，一方面要实现增长和政绩目标，也就是要扩大建设用地，加快本地区的工业发展和经济增长；另一方面要实现财政收入增长目标，包括通过以城市国有土地和财政收入为担保来筹集更多的政府债务。 地方政府的两大目标之间高度一致。加快农地转用和扩大建设用地，既能促进经济增长，又能增加财政收入。从土地政策目标的取向来说，中央政府与地方政府之间存在矛盾和冲突。
中央与地方的目标矛盾和冲突的后果也较为严重: 一方面, 它们使民众利益受损。地方上凡是涉及到农地转用、拆迁补偿的冲突比比皆是。另一方面，地方政府大规模负债风险急剧提升，其中包括大规模的买地负债风险。根据国家审计署的数据，截至2010年底，全国地方政府性债务余额107174.91亿元，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的或有债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。巨大的地方政府负债，已成为影响中国宏观经济稳定的突出问题和巨大隐患。
中央政府和地方政府的土地博弈的根源是现行的财政_和土地制度存在弊端。1994年分税制财政管理_改革造成了财_力和财政收入朝着中央集中，同时各地加速城市化和工业化导致地方政府财政支出快速上升。作为其结果，地方政府支出压力日增。中央对地方政府通过“土地滚动开发”获取收入开了一个口子。农村集体和农民处于相对弱势的地位，面临利益受地方政府侵占的处境，而中央政府其整个过程中为地方政府提供了法规政策框架，比如在全国推行对征收农村集体土地的低补偿政策、对失地上访农民的遣送回乡政策甚至劳改政策。中央政府虽然强调维护农民的权益，但是在总体上对地方政府的土地侵权行为采取视而不见、容忍甚至怂恿的态度，主要是对耕地保护实行高压政策。中央政府的耕地保护政策既对地方政府的侵占耕地行为、也对农民的土地支配权形成严重的限制。在这种情况下，农村集体和农民难以对抗中央政府的土地用途管制行为以及地方政府的土地侵占行为。
1.1.4农地流转问题有待解决
改革开放三十年来，我国的农村土地制度变迁经历了四大阶段。第一阶段（1978-1999年）：恢复和拓展农业生产责任制，逐步确立“土地集体所有、家庭承包经营、长期稳定承包权、鼓励合法流转”的农村土地制度（王景新，2010）。第二阶段（2000-2007年）：农村土地制度改革沿两条主线展开：一是继续完善并用立法规范承包土地制度，二是探索和推进土地征用制度及农村建设用地制度的改革（王景新，2010）。第三阶段（2008-2012年），推动农业用地流转。2008年10月，中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。但是随着全球金融危机的爆发，这些流转虽然仍在推行，但是政府没不再力推大规模的农用地流转改革。第四阶段是2013年。2012年12月31日，中共中央、国务院通过了《关于加快发展现代农业、进一步增强农村发展活力的若干意见》，即2013年中央一号文件，提出坚持依法自愿有偿原则，引导农村土地承包经营权有序流转，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场、农民合作社流转，发展多种形式的适度规模经营。
2013年的中央一号文件提出要稳定农村土地承包关系。除了上述措施之外，其他措施包括：一是抓紧研究现有土地承包关系保持稳定并长久不变的具体实现形式，完善相关法律制度；二是结合农田基本建设，鼓励农民采取互利互换方式，解决承包地块细碎化问题；三是土地流转不得搞强迫命令，确保不损害农民权益、不改变土地用途、不破坏农业综合生产能力；四是探索建立严格的工商企业租赁农户承包耕地（林地、草原）准入和监管制度；五是规范土地流转程序，逐步健全县乡村三级服务网络，强化信息沟通、政策咨询、合同签订、价格评估等流转服务。六是加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设。七是深化国有农垦管理_改革，扩大国有农场办社会职能改革试点。八是稳步推进农村综合改革示范试点。2013年“中央一号文件”这些新的规定有利于土地的流转。一旦得到实施，会对农地规模经营和利用产生较大的正面影响。但是，这些规定是否能够得到贯彻实施，仍然是个未知数。
我国农地流转是实践中发展出来的产物，其形式呈多样化态势，不同的地区有着不同的农地流转形式。从流转主体看, 可分为农户自发流转和通过农村集体组织流转。农户自发流转主要采用转包、转让、互换等形式, 通过农村集体组织流转主要采用入股、租赁等形式。但目前农户自发流转仍是农地流转的主体。
对农业用地流转来说，目前的农地制度存在四个方面的缺陷（张琦，王昊，2011；刘强，2010）。第一，现行农地制度把每个分散的农民“捆绑”在小片土地上，造成了农村劳动力资源的低效率利用。中国农村按照集体经济组织中的人口分配土地，不按个人能力，这会导致有耕作能力的农民土地不够用，缺乏耕作技术者或不愿耕作者的土地闲置严重。第二，农用地细碎化严重，规模经营受限。随着生产制度的发展，技术的进步和耕种设备的改进，大规模机械化作业已经成为世界农业耕种的普遍趋势。而我国零星分散的土地非常不利于开展机械化作业，而农业不走机械化道路，产量就不能得到提高，农户就无法实现单靠农业显著提高其收入。第三，农村土地流通市场严重发育不足，受政策抑制十分严重。中国农村的土地归集体所有，而集体经济组织既不是企业，也不是农民个人的经济实体。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”，即不允许城镇人口购买和租用农村集体土地，也不允许其购买和租用农民手里的住宅。第四，农村土地和房产确权不足造成这些资产无法用于贷款抵押，从而影响农户获得农业信贷、从事农业投资。国家推行耕地保护政策，农村房地产又往往没有土地证和房产证，难以用于信贷抵押担保。在这种情况下，农村集体土地难以进行市场运作，也就难以发挥市场在农村土地配置方面的基础性作用。
《物权法》对农村土地承包经营权和宅基地使用权进行了明确，第125条规定农村“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产”。第152条规定农村“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利，有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施”。农村土地承包经营权有流转、收益权利，但农民对其宅基地却只有占有和使用的权利，不允许通过对外流转获得收益。相比而言，城市居民的房产尽管也只有地基的使用权，但可以_买卖，而农民则不允许。这说明目前的土地流转制度还存在很大的缺陷。
1.2 我国房地产市场的现状和问题
土地是房地产市场中的最基本的要素。中国土地的公有制性质，以及对土地使用的种种限制性规定，必定会给中国房地产业的发展带来深远影响。
自1998年发布《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以来，我国由住房福利制度转变为以产权私有为主的制度，我国的住房市场化改革进入了深化阶段。自此，房地产行业已经成为国民经济的支柱行业，并极大的改善了城镇居民的居住条件。住房市场化改革，使我国城镇居民的住房状况发生了显著的变化，居民的住房面积和住房质量均有所提高。我国城市人均建筑面积从1978年的6.7平方米提高到了2011年的32.7平方米 。
快速城市化与住房市场化为我国地方政府的大规模“土地滚动开发”与“土地财政”奠定了基础。所谓“土地财政”，是指地方政府主要靠征收、储备和出售土地和其他进一步的“土地滚动开发”手段获得财政收入和其他城市经营所得，以维持地方政府的“吃饭财政”和“建设财政”运转。因此，“土地财政”常常被称为地方政府的“第二财政”。
很大一部分“土地财政”收入用于城市基础设施投资。而且“土地财政”实际规模远远超出地方国有土地出让收入基金规模。其原因很多。具体而言，除了正常的土地转让收入之外，还存在多种相关收入。“土地滚动开发”过程中，在第一轮，地方政府在对某一地块进行征收和开发规划之初，该地块和周边房地产就往往开始上扬，这是因为政府的未来基础设施投入和其他投入将资本化到这些房地产，导致其增值。随着这些房地产的增值，政府的税、费收入也随着上升。反映在市场上，房地产价格上升，其中包含了大量的政府税费收入。政府的基础设施投入和其他投入越多，这些投入资本化到房地产的程度越高，政府的税费收入也越高。更有甚者，城市投资公司和一些房地产开发公司本身就为地方政府所掌控，因此地方政府可以从这些公司的直接投资和开发中获益。其后，地方政府将获得的部分税、费和利润收入，外加新债收入，又投入到土地征收、开发和基础设施投入，从而进入下一轮的“土地滚动开发”。“土地滚动开发”带动了城市的开发，其结果是带来更多的外来投资和繁荣，由此带来更多的地方政府税费收入。
尽管我国的住房改革取得了很大的成就，但是土地制度的严重扭曲也严重影响了住房供应体系的正常运行。土地制度的扭曲，在较大程度上加剧了房价的涨幅和“泡沫化”。此外，政府的保障性住房供给制度存在缺陷，而“小产权房”承担了大量住房保障功能却不被认可。总体上看，房地产市场存在着如下问题：
第一，近年来房价总体上上涨迅猛。近年，我国房地产价格持续上升，在长三角、珠三角以及环渤海等地区的一些城市，增长更为迅速。据中国土地勘测规划院全国城市地价监测组发布的报告显示，2009年全国住宅平均价格为4474元/平方米，同比增长25.1%，为2001年以来的最高水平。天津、上海、南京、杭州、宁波5城市地价占房价比已经超过40%（《南方日报》，2010年）。
以2009年为例，从国家统计局网站得知，从全国的商品房销售数据看，商品房销售面积同比增长42.1%，而销售额同比增长75.5%，由此可推算房价同比上涨了近1倍。同时，测算房地产价格增长率与GDP增长率的比值，如果以全国房价同比上涨25%计算，其与GDP增速的比值为2.8左右，若以一线城市房价同比上涨80%计算，则该比值到了8左右。而1990年日本房地产泡沫严重时其比值在3左右。如果单按这个指标来从侧面来看我国房地产的“泡沫化”程度，那么该程度是比较高的。
第二，我国目前的房地产市场的空置率很高。国家统计局最新数据显示，2012年10月末，全国商品房空置面积1.12亿平方米，其中商品住宅空置面积6204万平方米，商业地产空置面积上半年也达2878万平方米。目前全国空置率已达到26%，大大超过国际公认的10%的警戒线。
第三，我国的住房保障制度存在缺陷。2003年以来，在商品房市场蓬勃发展的同时，我国针对中低收入居民的住房保障制度建立得比较迟，但近年来发展较快，住房保障呈多样化局面 。根据全国大部分地区的实践，目前我国的住房保障体系包括廉租房、公共租赁房、经济适用房、限价商品房和棚改房五种主要类型。我国住房保障制度也存在问题：一方面，政府对于住房保障的责任没有清晰界定，现行住房保障制度的保障对象没有完全覆盖最需要住房保障的_，却覆盖了收入和住房都不是最困难的_，结果是进一步扩大而不是缩小了住房差距，而且导致了分配不公和设租寻租的问题；另一方面，现行住房保障制度扭曲了土地和住房市场，严重损害了市场效率。比如很多经济适用房和限价商品房户型面积大，隐形补贴多，等于投入纳税人的资金去补贴买房者购置财产。如果这些住房采取小户型、市场价，这些购房者完全可以按这种市场价买房，纳税人无须为其提供补贴。
第四，住房保障制度没有将“小产权房”纳入进来。“小产权房”涉及建造在农村集体土地（通常是宅基地）上，但又不是农民自用的住宅或其他建筑（如厂房）。近年来发展迅猛，这些“小产权”住宅由于成本低廉，租金也较低，吸引了大量外地农村到大城市打工人员租赁。这些外地农村打工人员基本上无力负担大城市的高昂租金，所以城市周边和城中村的“小产权房”客观上发挥了保障性住房的功能。深圳市在这方面提供了最为突出的例证。该市的“小产权房”被称为“历史遗留违法建筑”，目前实际上已占住宅市场50%以上份额（地产中国网，2012）。据统计，该市2012年底户籍人口304.94万人，常住人口共1300.18万人。这些常住人口和临时居住人口中，很多人严重依赖“小产权房”。据深圳市查处违建部门向媒体公布的数据，截至2011年12 月，深圳“违法建筑”达到37.94万栋， 建筑面积高达4.05 亿平方米， 是全市总建筑面积的49.27％（地产中国网，2012）。可以说，没有“小产权房”，就没有深圳市现在的经济发展。
综上所述，我国城乡二元分割的土地制度与国家主义和城市中心主义的房地产政策，严重扭曲了住房供应体系。减少了城市特别是大城市面向多层次需求的住房供给，造成或加剧了住房困难。农村土地和住宅不能进入城市住房供应体系，使快速发展中的城市土地供应严重不足，造成房价高企，人为制造了住房保障需求；大量进城打工的农民无法将其所拥有的财产（主要是其占有的土地和拥有的房产）变现，而其打工收入又难以承担城市住房价格，使他们在城市的居住条件非常困难，成为最需要救助的对象；同时，城市周边和城中村的“小产权房”不被正式承认，进一步减少了城市“大产权房”供给，使政府不得不承担更多的住房保障责任。

2．全国“小产权房”的总体现状、问题与法规政策
“小产权房”现象是在特定的制度与政策背景之下发生的，我们无法以“不合法”说辞对其简单定性以求解决其有关问题。我们根据现有的资料，在此总结和分析全国“小产权房”的总体发展现状，产生背景以及存在的问题。
2.1“小产权房”产生的背景
“小产权房”由来已久，是随着城市化和工业化的快速推进而产生的，20世纪80年代由于乡镇企业的异军突起，劳动力大量流动，当时在集体土地出现大量兴建住房的现象。而且当时的法律是允许城镇居民为了特定的目的在农村建房的，如1982年《村镇建房用地管理条例》规定：“回乡落户的离休、退休、退职职工和军人，回乡定居的华侨”以及“集镇内非农业户”经过批准都可以在农村取得宅基地建房。1988年版《土地管理法》第41条也允许城镇非农业户口居民使用集体土地建住房（郑振源，2012）。开始大量在外打工的农民租住城郊农民的闲置房，之后村民和村集体开始建设租赁房或商品房来满足外来人口的住房需求。而政府20世纪90年代末期，在法律层面严格禁止农民住宅向城市居民出售、禁止城市居民占用农民集体土地建住宅。但“小产权房”依旧如势如破竹，遍地开花。
小产权房产生的背景较为错综复杂：
第一，从本质上来看，“小产权房”的大量出现是当前我国城市化快速进程中城乡土地被人为分割成了两个体系的不合理制度安排的结果。从集体经济组织、开发商、购房需求者等利益相关者来看，“小产权房”的发展符合各方的利益诉求。甚至由于快速城市化过程中市、区政府需要大量征地，其与农村集体经济组织和个人之间往往需要有一定 ……（未完，全文共45749字，当前仅显示8228字，请阅读下面提示信息。收藏《中国“小产权房”问题与对策研究报告》）