干部学习资料：社会保障理论与发展趋势

目录/提纲：……
一、社会保障理论分为概念、理论流派和目前社会发展的概况
（一）概念
（二）理论流派
（三）目前社会发展概况
二、社会保障的目标与模式
（一）目标
（二）模式
三、社会保障的发展现状
（一）社会保障的保障项目
（二）社会保障的保障范围
（三）社会保障的筹资方式
（四）社会保障的享受条件
（五）社会保障的待遇水平
（六）社会保障的管理方式
四、社会保障改革的趋势
（一）工业化的速度加快，对社会保障形成前所未有的压力
（二）社会老龄化发展引起的养老保险基金和医疗保险基金可持续能力的风险
（三）城市化的挑战
（四）市场化和就业方式多样化对政府公共服务能力提出的挑战
（五）经济全球化对社会保障的影响
（六）面对挑战应该采取怎样的改革方式
第四、保障水平还要进一步由住院保险向住院大病向普通门诊进一步延伸
……
社会保障理论与发展趋势
何平
人力资源和社会保障部社会保险研究所所长、研究员

前言
大家好，今天我给大家授课的题目是社会保障理论与发展趋势。我给大家讲的内容有四个部分，理论，目标与模式，发展现状和改革趋势。
一、社会保障理论分为概念、理论流派和目前社会发展的概况
（一）概念
从概念定义上来说：社会保障制度是国家和社会依据法律规定，通过各种方式在公民暂时和永久丧失劳动能力，以及由于遭遇各种风险，生活发生困难时，给予物质帮助，保障其基本生活的制度。这个定义涵盖了四个要点：
1. 社会保障的责任主体
社会保障的责任主体是国家和政府。从目前各国发展的趋势来看，不管是采取什么_的国家，社会保障都是政府一项主要的公共服务事务。从我国目前的情况来看，政府在保民生、保社会保障的发展方面也做出了很大的努力。
如果说，在此前，我们在社会保障的很多项目上还是可做可不做，可多做可少做，有钱多做，没钱少做的话，那么现在社会保障的各个项目是政府一定要做，并且一定要做到位的一项主要事务。
随着社会发展，公民的法律意识也在逐渐增强。有些地方社会保障的运行过程中，已经出现了一些典型的案例：比如一些沿海城市，有的外商投资的中小企业在给员工缴保险的时候，会出现为降低自己的成本支付而瞒报工资，少缴费的现象。以前出现这种情况，职工退休的时候，发现退休金算少了，通常会找雇主。而现在却发生了新的变化，不找雇主，找政府。因为政府有责任监控企业按时、足额缴纳保险费。企业少缴了而政府没有及时发现，雇员在退休的时候就有可能通过《行政诉讼法》把我们有关部门诉上法院。通常在这种情况下，我们的有关部门在法院裁决中还处于败诉状态，不但要负责找到雇主，而且要负责把为员工少缴的社会保险费追缴回来，给退休人员按时足额发放养老金。
这就给我们各级政府带来一个警示，社会保障从它运行的各个环节来看，是我们政府有关部门义不容辞的责任，必须工作到位。如果有疏漏，如果有缺失的话，我们是推托不了这个责任的。
所以各级政府、有关部门在社会保障制度的管理和运行中间，都必须时刻保持这样一种我们是社会保障管理和运行的主体的责任意识。
2. 社会保障的对象
现在逐渐地清晰了党中央、国务院最近刚发的一个关于医疗卫生_改革的决定，国务院为此也发了一个实施的细则，提出了非常明确的目标，就是社会保障是我们每一个公民的基本权利，我们的制度要覆盖每一个公民，人人都能够享受
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统筹制度，也引入了个人账户制度。
3. 中间道路论
中间道路论是介乎前面两个理论的折中。他主张国家责任和个人责任并重。它的基本观点是：认为资本主义依然是最有效的经济制度，但是也可能产生贫困、失业和社会的不平等，这些是通过市场纠正不了的，所以国家必须最大可能地发挥政府的介入，政府的监控来解决这些问题。中间道路论在一定程度上影响更加深远，被各国主流的社会保障制度所吸收。
4. 需求层次论
需求层次论，这是社会学的一些专家们提出的观点，他们认为人的发展的需求是分层次递增的。第一级需求是生理的需要，比如衣食住行，基本生活，满足基本生存。第二级需要是安全的需要，人事安全、职业安全、经济安全，就是除了起码的生存以外，还要有安全感。有了安全感以后就有了第三级的需要，就是社交的需要，比如说亲情、友情、爱情、社会归属感等等。第四级的需要就更高一级了，就是受尊重的需要，有自己的自尊，要有自己能力的体现，在社会上要有自己的地位。第五级的需要就是自我实现的需要，除了能胜任社会角色以外，还用自己的观念、价值观去影响社会的发展，获得成就感。
这五级需要是不可逾越的，但是从社会安全的角度来说政府应该保证第一级和第二级的需要。这就是社会安全、社会保障所要实现的功能，就是人民的基本生活和安全的需要。第三级、第四级、第五级的需要可以通过社会、市场、人们各类自发性的组织来自我实现，不一定要政府很强的干预。社会保障当然我们可能会涉及到三四五级，但是主要的工作是第一级和第二级。
5. 结构功能论
结构功能论，这也是社会学家的论调，他认为：工业化发展的过程中，富人会越来越富，穷人会越来越穷，由此可能会出现社会的断裂。穷人会憎恨富人，社会矛盾就会越来越突出。那么为了整合这个社会矛盾，国家就必须有相应的社会政策和社会制度。社会保障就是一个主要的制度，通过社会保障来帮助穷人，使穷人的基本生活能够稳定，这是社会能够继续运转的基本前提。
6. 文化决定论
文化决定论主要是来解释同样是一个国家制度，比如说同样都是资本主义制度，为什么他的社会保障制度不同。比如说美国的制度、日本的制度、德国的制度都不相同。背后是什么呢？主要是文化因素。比如说德国历来比较重视文化因素，重视集体的作用，重视社会团结，所以它的社会保障都是社会自制性的，都是通过社会组织、行业组织自我管理、自我运行的，运行的也不错。但是美国的制度就更加侧重在市场的机制，国家管的越少越好，只管医疗保险，只管65岁以上的老人，管穷人，其他大多数工薪阶层没有社会医疗保险，只有到老的时候政府才管。这些人在职的时候就要靠商业保险，如果他买不起商业保险，生了病就可能破产。所以美国的制度是一种花费非常昂贵的，但是实际上保障的人群又非常窄小的制度。
从国际上专家圈里面看，大多数人对美国的这种医疗保障制度都有非议，说他用世界最昂贵的价钱，达到的是最差的效果。但是我到美国去考察的时候，跟很多人接触，美国大部分是中产阶级，他们对这个制度本身并没有太多的意见。他们认为选择非常重要，他们不喜欢有些_国家的福利性医院，福利性医院看病不花钱，但是服务质量比较差，看病要排队等候。他们宁愿花比较贵的钱，然后在他们需要的时候，能够及时得到比较优质的服务，这是他们选择的结果。所以一个国家的文化背景，可能决定它的走向，这是文化决定论。
7. 政治多样化论
最后一个就是政治多样化，政治多样化的论调就是它认为一个制度的决定不取决于我们在理论上的判断，而取决于权利的分配。不同利益集团的较量，这可能是最后在议会里面斗争的结果，是一个斗争妥协的结果，这并不完全是一个理性的过程，而是一个斗争最后达成一致的过程。
（三）目前社会发展概况
那么现在世界发展的概况是什么样的呢？我们统计了一下，大概全球225个国家和地区中，建立了社会保障制度的有172个，但是分布并不是非常平均。一般来说发达的工业化国家覆盖率达到了100%。中南部非洲和南亚覆盖面比较低，一般只有5%到10%。东南亚和拉美分布差距比较大，有的比较高，有的比较低，在10%到80%之间。可见全球的社会保障程度和覆盖的程度差距是比较大的。
世界的社会保障发展也经历了一个过程，大概是分了这么三步：
1. 第一阶段
第一步最早的是1873年，德国俾斯麦政府开的社会保险的先河。当时德国俾斯麦政府的理念就是为了消除革命，因为工人阶级斗争对资本主义形成了挑战，所以资产阶级的统治者认为通过社会保险可以稳定工人，不去斗争。他有一句话，就是在等待领取养老金的人是不会轻易上街_、上街斗争的。这是最初的阶段，就是社会保险的产生实际上是工人阶级和资产阶级斗争的一个成果。
2. 第二阶段
美国罗斯福新政。这是在第一次世界经济危机的时候，产生了巨大的供求不平衡，一方面是生产的东西过剩，一方面是购买力不足，导致了经济滑坡，导致了大量人的失业。这个时候美国罗斯福总统提出了他的新政，就是政府要通过干预，政府要通过举办社会保障、社会福利，提高穷人的购买力水平，来使经济得到恢复。
3. 第三阶段
第三个阶段是二战后，英国贝弗里奇提出的福利国家的理论。福利国家一般讲是从二战以后才逐渐的发展和扩大。我们总结世界各国的经验都是这样，从社会保障的积极作用来看它具有这么一些方面：保障基本生活，提高国民素质，维护_，化解社会冲突，稳定消费预期，促进经济发展，调节收入分配，促进社会公平，提高生活质量，增进国民福利。
二、社会保障的目标与模式
（一）目标
我们国家的社会保障总体目标已经确定，就是人人都要享受社会保障，从覆盖面来看，每一个人都应该有这样的权利。
中央的有关文件也提出了“五有”，学有所教，老有所养，病有所医，老有所得，住有所居。建立一个与社会经济发展水平相适应的，资金来源多渠道的，保障方式多层次的，管理和服务社会化的，制度统一规范的，实施最可靠的社会保障体系。这个总体目标我们可以用这样简单的几句话来概括，那么分开来解释。
1. 人人都要享受社会保障
（1）就是有有劳动能力，有工作，有收入的人，都能参加社会保险，并且可以按照可以承受的比例缴费，在他们老年、疾病、失业、工伤时能够获得适度的社会保障待遇。这就是前面提到的，有收入的人应该参保，以社会保险为主体，覆盖绝大多数人。
（2）对于那些非劳动者，低收入者，没有能力参加保险的，国家应该通过最低生活保障、老年补贴保障他们的基本生活。通过居民基本医疗保险、新农合保险、医疗救助等等方式提供他们基本医疗保障。
（3）社会保障能够提供的待遇，应该可以维持体面的基本生活，并能够适当的分享社会的发展成果，享受适当的社会服务。
2. 社会保障体系目标的实现
我们做了一个规划，未来12年也就是到2020年实现建立基本覆盖城乡居民的社会保障体系这个目标：
（1）在本届政府内，初步建立有中国特色的社会保障制度框架。到2020年建立起完善的，有中国特色的社会保障体系，覆盖全国14.5亿居民。我们现在居民是13亿，到那个时候预测可能是14.5亿。
从我们现在的发展趋势看，目标应该还有两层含义，最近各方面专家也都有这样的共识，一个是全民享有。全民享有目前我们的制度可能还没有达到这样的程度，有些制度在农村还没有，比如说老年保障制度，我们有1.5亿60岁以上老年人，但实际能够领养老金的也就是5000万人左右。所以另一个是全民享有社会保障制度的顺序应该是从建章立制开始，对没有制度保障的人，首先建立制度，实现制度先覆盖。
（2）有了制度以后，尽可能扩大制度的覆盖面，消除障碍，消除人们参保的障碍，降低门槛。比如说我们的养老保险从制度上来看，已经覆盖了城镇的职工，当然现在城镇职工有相当一部分还没有参加保险，主要原因是费率太高。费率高，一些低收入的，农民工、灵活就业人员，他们每个月收入不确定，收入比较低，让他们参保，他们就没有这个能力。要想让他们进入养老保险的覆盖面，就应当适当的降低缴费费率。现在缴费的方式也比较灵活，比如低进低出这种方式。
（3）进入制度以后，逐步提高保障程度和待遇水平。保障的程度和待遇的水平是循序渐进的，由低到高，逐步发展。所以我们把全民享有的步骤，分成这样三段，一个是从无到有扩大覆盖面，然后是从少到多，最后保障程度是从低到高。
另外我们的保障不是消极的保障，现在提出了发展型的社会保障。发展型的保障有这么几个主要的意思：
第一、中国还是发展中国家，要适合中国发展中这个阶段的需求。也就是说我们的社会保障 ……（未完，全文共25147字，当前仅显示4523字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习资料：社会保障理论与发展趋势》）