军官福利保障法治化探析

目录/提纲：……
一、军官福利保障法治化的涵义及意义
二、现行军官福利保障制度存在的主要问题及原因分析
三、军官福利保障法治化的实现依据及遵循原则
四、军官福利保障法治化的途径思考
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军官福利保障法治化探析

导 言
21世纪的中国社会是法治社会。“依法治国，建设社会主义法治国家，是党领导人民治理国家的基本方略。”军队是国家机器的重要组成部分，依法治国必然要求依法治军。依法治军不仅体现在依法治官、依法带兵、依法管理等方面，而且体现在依法保障官兵的合法权益上。军官作为公民，完全享有我国宪法和法律法规赋予的普通公民的权利；军官同时也是社会劳动成员的一部分，凡是社会劳动者所享有的福利待遇，军官同样应该享受。同时，由于军官所从事职业的特殊性、危险性和艰苦性，还应享受国家给予的特殊福利待遇。这是国家赋予军官的一种’法定权利。但由于传统的军官福利保障_、政策、措施、观念与市场经济条件下军官的物质利益需求不相适应，特别是军官福利管理_不顺、立法工作滞后、法制化程度不高以及法治观念整体上比较薄弱等问题，使得近年来军官与地方人员在经济利益上形成了日益增大的反差，军官家属随军、就业、医疗、住房，子女人托、入学等问题的解决难度越来越大。经济基础决定上层建筑。军官福利待遇偏低在一定程度上导致了军官社会地位下降，引发了军官心理上的失衡和军队吸引力、凝聚力的减弱。军官队伍的稳定是军队稳定的基础，军队的稳定是国家稳定的保障。江泽民指出：“在发展社会主义市场经济条件下，如何建立和完善有利于调动官兵积极性的政策制度，增强军队的吸引力和凝聚力，是一个需要积极探索和着力解决的问题。”“法制作为一种规范的强制方式，可以成为发扬我党治军的优良传统、巩固治军成功经验的有力保障。”市场经济的深人发展，呼唤军官福利保障法治化。
一、军官福利保障法治化的涵义及意义
(一)什么是军官福利保障法治化
为了科学说明和正确理解军官福利保障法治化这一概念，首先应明确军官福利保障的涵义。
1、 军官福利保障的涵义
军官福利保障是军人社会保障体系的重要组成部分。是指国家、军队、地方政府和社会团体，以军官物质和精神上的一般需要和特殊需要为依据，按照法律和规定，对军官及其家庭的基本生活权利和物质利益给予保障的一项社会制度。
这一涵义主要包括三个方面的内容：(1)军官福利保障的主体是国家、军队、地方政府和社会团体。(2)军官福利保障的对象是现役军官及其家属子女、退出现役的军官(主要是领取退役金者)及其家属子女和离退休军官及其家属子女。(3)军官福利保障的内容是军官物质和精神上的一般需要和特殊需要。一般需要如军官休假、家属随军安置、子女入托入学保障等；特殊需要如生活困难补助、分居生活补助、残废军官抚恤保障等。
通过福利保障，可以有效地减轻军官思想负担和经济困难，解除军官的后顾之忧，保证军官把主要精力投入到军队建设中去。但在市场经济条件下，只有把军官福利保障纳入法治化的轨道，才能确保其有效实现。
2． 军官福利保障法治化的涵义
军官福利保障法治化，是指军官福利保障立法、执法、司法、守法和监督均步入法制确立的良性循环轨道，军官福利保障法律关系主体崇尚法律至上，依法行使权利、履行义务，整个保障工作在法律的调整和控制下有效地进行。
军官福利保障法治化的内涵包括以下四个主要方面：
(1)军官福利保障法治化的主体。主要有：立法主体、执法主体、监督主体。①立法主体。主要是全国人大及其常委会、国务院和中央军委。军官福利保障法治化之实体法和程序法，应由全国人大常委会制定，在人大没有立法之前，国务院和中央军委可联合或各自单独就军官福利保障问题创制行政法规。②执法主体。包括各级地方人民政府、司法
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。这些，都使得军官福利保障法治化是一个漫长、复杂的渐进过程。
3．保障手段的强制性
保障手段的强制性有两层含义：一是军官福利管理本身具有强制性。管理主体依法管理，被管理主体依法享受应有的福利待遇，整个管理活动置于法律的调控和约束之下，不依或不能依人的主观愿望为转移。二是军官福利保障法律法规本身具有国家意志性，它是以国家强制力做后盾来保证其实施的。它规定了军官福利保障法律关系主体的职责、权力和要求；规定了在某一条件下必须做什么，禁止做什么，以及应该怎么做等；在军官福利保障行政法律关系中，当一方当事人(管理主体或被管理主体)不履行其义务时，国家或军队行政机关将依法采取必要的强制性措施，迫使其履行义务，或者为了公共利益以强制手段限制特定人员行使某项权利。行政机关代表国家和军队执法，如果没有必要的强制性措施，军官福利保障就难于有效实现。
4．保障程序的法定性
保障程序的法定性是指：(1)军官福利保障法的立法过程有其严格的操作程序，必须按照《立法法》和《立法程序条例》来进行，否则，创制出来的法律就不可能是“良法”而可能是“恶法”。(2)军官福利保障执法、司法和法律监督有其严格的程序规定，如果不按程序办事或者程序不合理，就会导致有法不依、执法不严或司法不公，法律监督也将变得软弱无力而达不到理想的效果。(3)军官福利保障法律关系主体(管理主体与被管理主体)因保障问题发生纠纷后，可以通过诉讼程序予以解决，以确保军官福利保障的有效实现。所以，军官福利保障法治化的实质既表现为一种按照法律程序建立起来的合理的保障秩序，又表现为严肃地依据法律并按程序办事的操作过程。
5．保障程度的制约性
保障程度的制约性主要体现在三个方面：一是军官福利保障的项目、内容、受益的程度等都受到国家财政经济状况的制约。军官福利保障必须以国家的经济实力为基础，只有国家经济发展，财政收入不断增长，军官福利待遇才可望有所增长。二是军官福利保障事业的发展要受到整个国家社会福利事业发展状况的制约。军官福利保障项目的建立、内容的增设与实行，可以适当优先，但不能不考虑社会的因素，要与社会福利事业的发展协调运作。三是军官福利法治化保障程度要受到整个国家法治建设状况的制约。整个国家法治建设健康发展，全体民众特别是全军官兵能自觉学法、守法，逐步增强法律意识和法治观念，就能确保军官福利保障的有效实现。反之，军官福利保障法治化的实现将受到影响和制约。
(三)军官福利保障法治化的现实意义
军官福利保障问题，既涉及到军官个人及其家庭的利益，更关系到军队的建设，从而关系到国家的安危和社会的稳定。所以，任何社会制度的国家对其都极为关注，并制定一整套维护军官利益的法律、法规，尽力使之落实，以保障和改善军官的物质、文化和生活需要。许多发达国家和发展中国家在军官工资福利保障上已经步人了法治化轨道，通过法律手段确保军官福利的有效实现。
军官福利保障就其形态而言，可分为军官福利保障社会化、军官福利保障市场化、军官福利保障货币化、军官福利保障法治化等。但不管是社会化保障还是市场化保障或者货币化保障，都必须建立在法治保障的基础之上，并以此为依托。因为法律具有最高的权威，具有极强的制约力。因此，对军官福利实行法律保护，不仅是必要的，而且是有效的。特别是在我国市场经济迅猛发展，民主与法制日益健全的条件下，探讨研究并逐步实现军官福利保障法治化，具有十分重要的现实意义。
1．有利于健全社会主义民主与法治
党的十一届三中全会以来，我国的民主与法治建设取得了举世瞩目的成就，军队的法治建设也日臻完善。但是，从社会民主与法治建设的全面内在要求看，军官一一这一具有特殊地位、作用、身份的公民一一的福利权益保障，在我国法律中尚未系统地得到确认和规范。虽然我国《宪法》、 《国防法》对此作丁一些原则规定，我国的《刑法》、 《民法》、《婚姻法》、《兵役法》以及刑、民事诉讼法等基本法律中均有所涉及，在国家和地方的一些政策规定中亦有要求，但都不够具体、系统，以致难以得到切实落实。特别是在新的历史条件下，由于各种复杂的社会历史原因，军官的价值往往得不到社会的承认，军官的地位待遇往往得不到全面保障，军官的后顾之忧常常得不到妥善解决，军官的合法权益有时遭受侵害而得不到法律的保护，军官家属的权益也得不到应有的保障，等等。这些问题虽然有时是局部的、个别的、暂时的，但它所反映的深层次的问题却是我国社会主义民主与法治建设上的缺陷。古今中外治国的经验教训都表明，军队和军官的地位作用与权益保障不可忽视。特别是当今时代，军官福利保障法治化已成为大趋势，几乎所有国家都有关于军官地位权益保护的规定，许多国家在军官地位权益保障上已经步人了法治化轨道。俄罗斯独立不到一年时间，其最高主席团即于1992年 7月审议通过了《军人地位与社会保障法(草案)》。作为一个泱泱大国，我们在保障军人的地位和权益上，有必要制定一部完整的《军人保障法》，内设军官福利保障的内容，并逐步创造和形成军官福利保障法治化的条件和环境，实现军官福利保障法治化。这不但有利于巩固国防，保持国家长治久安，而且有利于社会主义民主与法治的不断健全和完善。
2．有利于“依法治军”“从严治军”
“依法治军”、“从严治军”是党的三代领导核心的一贯思想，是军委江主席关于加强军队质量建设战略思想的重要内容，是军队建设长期实践的经验总结。实现“依法治军”、“从严治军”，必须加大军事立法的力度，完善军事法律体系。建国以来，我国基本形成了以国防法、兵役法、战争法和军人保险法等构成的军事法律体系。但是，社会主义市场经济的发展，客观上要求我们拓宽领域，加大军事立法力度，进一步建立和完善军事法律体系。研究和探讨军官福利保障立法，使军官福利保障工作逐步纳入法治化轨道，是适应社会主义市场经济发展的必然要求，也是加强军队建设，巩固国防，做好军事斗争准备的迫切需要。军官福利保障法律体系的建立，将填补军事法律体系的空白，为“依法治军”、做好军官福利保障工作提供有效的法律依据和保障。
3．有利于加强军队建设
加强军队建设，提高部队战斗力，首要的问题是稳定军官队伍。稳定军官队伍，固然离不开军纪约束，离不开“树立奉献意识”的教育，但也离不开福利待遇水平的提高，更离不开具有强制力的法律保障。这是由军官职业的特殊性所决定的。军官职业的特殊性主要表现在：①风险性。军官职业决定了军官战时参战、平时抢险，都难免要流血牺牲，这种风险是一般职业所不具备的。②艰苦性。军官担负着戍边卫国，参战救灾等任务，其付出的劳动是常人所不能比的。③约束性。军队严格的组织性和纪律性的高度统一，使军官令行禁止，不能像常人一样去满足个人的志趣和享受家庭生活的欢乐，个人的爱好和行动受到极大的约束。④限制性。军官职业使军官较长时间脱离一般社会生活。在个人志趣爱好方面受到限制，不能从事第二职业，适应社会的能力受到限制，既使自己的待遇受到限制，又使从事其他职业的能力受到限制，因此，在转业安置上受到明显影响。⑤流动性。“铁打的营盘，流水的兵”是军官职业的真实写照。由于我军尚未实行军官职业化，这就使得军官更新快、员额大、周期短。上述特点决定了提高并通过法律手段来保障军
官福利待遇的有效实现，不仅有利于军官安心服役，而且有利于军队战斗力的生成。反之，如果福利待遇过低且不能通过强制性的保障有效实现，不仅会影响到军官正常工作和生活，而且会影响到军官家庭的稳定，从而影响军队质量建设。
4．有利于巩固国防
有国无防，国将不国。军队是国家防务的主要力量，是巩固国防的坚强柱石。提高军官福利待遇并通过法律手段予以保障，能够保护和激发军官献身国防的积极性。因为：①军官劳动是一种特殊劳动，军官付出了这种特殊劳动，得到了合理的军官福利待遇，实现了补偿与贡献的一致，能够激励军官的积极性。②对军官实行福利待遇保障，能够解除军官的后顾之忧，使军官走者愉快，留者安心。⑧军官福利待遇具有社会性，一方面需要全社会支持才能得到落实，另一方面，又对全社会有反影响力，实行合理的军官福利待遇并加以法律保障，能使全社会提高国防意识，支持军官献身国防。
5．有利于建设一支高素质的军官队伍
发达国家的军队是装备精良的高技术_，对军官的要求已不再是以往只注重体能或只强调匹夫之勇，而是在体能基础上更加注重教育水准和科技水平的提高。面对世界新军事革命的挑战，突出科技强军已成为我军建设的必然趋势。要实现科技强军，首先必须建设一支高素质的军官队伍。而建设一支高素质的军官队伍，基础性的工作就是要做好军官生活福利待遇的保障工作。如果军官在工资待遇、家属安置、子女入托入学、住房、医疗、保险等方面得不到应有的保障，就很难在部队安心服役，势必影响到军官队伍的稳定。外军普遍认为，军官待遇不能低于市场标准，否则，军官职业就会失去在劳动力市场上的竞争力，军队也难于吸引和保留人才。目前，我军在人才竞争上面临两个挑战：一是在社会人才市场上与地方单位竞争；二是保留军队业务骨干，防止人才流失。因此，军官福利保障的重要性更加突出。在强调军官应具有爱国主义、国防观念和奉献精神的同时，必须下大力提高军官的福利待遇并保证其有效实现，以吸引地方优秀人员并保留人才，逐步建设一支高素质的军官队伍，适应未来军事斗争的需要。
二、现行军官福利保障制度存在的主要问题及原因分析
我军军官福利保障制度创建于革命战争年代。如1931年11月中华苏维埃全国第一次代表大会通过的《红军优待条例》规定：子女读书免交一切费用，本人乘坐轮船、火车费用由公家发给，与家属通信免贴邮票；年满45岁或在红军中服务5年以上可退职休养，国家补助其终身生活等。这些规定对保证我军的发展壮大，取得革命的胜利发挥了巨大的作用。建国以后，随着国家经济条件的不断好转，军官福利的层次、项目、内容等也随之得到丰富和发展。先后制定了《关于福利费掌管和使用的暂行规定》、 《老年优待办法》、《休假办法规定》、《妥善安置军官家属的规定》、《干部探亲待遇的规定》、《军队干部疗养管理规定》等法规性质的文件376件(截止1999年12月 31日)，对保证军官从事军事劳动、稳定部队起到了重要作用。但随着市场经济的建立和发展，现有的福利优抚保障制度已很难保证与国家经济发展相适应的军官福利保障的实现，有的甚至妨碍了军官安心部队服役。
(一)存在的主要问题
1． 军官福利保障制度的制定明显滞后
立制工作缺乏预见性，工作被动，速度缓慢，与市场经济形势的发展变化不相适应。我国转入社会主义市场经济_轨道以后，国家的形势发生了深刻而又巨大的变化。新的形势，要求军官福利保障法律制度与之相适应。可是，除了军官工资待遇有些变化(但未立法)外，其他方面的立制建规变化较小，远远跟不上变化了的新形势。在立法方面，军官福利待遇基本法尚未列入人大的立法日程。其他有关军官福利待遇的法律法规，有的未制定，有的未修改。有些规定还是五、六十年代制定的。这些规定对当今市场经济条件下军官福利的实现不但起不到应有的促进作用，甚至在某些条件下还会起干扰和阻碍作用。如199工年7月国务院、中央军委批转总政治部《关于重新规定军官家属随军条件的请示》，基本上是1963年4月总政治部制定的《关于妥善安置军官家属的规定》的模仿。规定对边防、海岛等特别艰苦地区工作的军官家属随军可适当照顾外，其他均必须符合副营职和服役满15年两个条件之一。在市场经济条件下，这一规定不但不能保证军官安心部队服役，反而给未婚军官和已婚军官及其家庭造成许多困难，如：年轻军官找对象越来越难的问题；夫妻相互探亲造成家庭困难、负债累累的问题；夫妻长期不在“一个家庭”生活，感情逐渐淡化，婚姻关系紧张的问题；夫妻长期两地分居，导致生理上和心理上遭到严重损害的问题等等。
2． 军官福利保障制度的落实与社会现实“相互脱节”
主要表现在现行军官福利保障各项制度之间、现行军官福利保障制度与社会福利保障体系之间缺乏配套性。由于没有制定军官福利保障基本法，使许多相关的军事规章、地方法规缺乏统一遵循的依据。军事规章之间不配套，地方法规之间缺乏协调，军事规章与地 ……（未完，全文共35782字，当前仅显示6436字，请阅读下面提示信息。收藏《军官福利保障法治化探析》）