获奖论文：创新社会组织管理_研究2

目录/提纲：……
（三）社会组织的政府监管体系
1、政府部门主管制即由对应的政府主管部门来管理相关的社会组织
（四）社会组织的社会信用体系
五、中山市创新社会组织管理_的制约因素
（一）缺乏培育社会组织的核心抓手
（二）政府投入明显不足
（三）备案登记制尚不完善
（四）监管机制不健全
（五）社会信任度不高
六、中山市创新社会组织管理_的建议
（一）为培育社会组织提供制度空间
（二）构建公益招投标竞争平台
（三）社会组织孵化与公益创投结合，孕育高水平社会组织
（四）探索多元激励机制，支撑社会组织繁荣发展
（五）以全面信息公开为目标，推进社会组织诚信体系建设
（六）加强备案登记创新，构建隐性社会组织的规范化渠道
（七）加强监管体系设计，建立统一的社会组织管理规范标准
一、登记及内部治理
二、管理与监督
三、培育与扶持
四、社会信用情况
一、登记方面
二、政府购买服务
三、政府职能转移
四、监管方面
五、社会信用体系
……
获奖论文：创新社会组织管理_研究2

接1


（三）社会组织的政府监管体系
社会组织的监管_是指一个国家通过立法的方法对社会组织进行的制度化管理、控制和协调的整个体系。我国由于长期实行严格的社会组织登记许可主义，在社会组织监督体系的构建上一直处于疲软的状态，由于实行严格的登记条件限制，反倒放松了登记之后的监督，“重登记、轻监督”理念指导下导致监督工作形同虚设。而当社会组织的登记放开之后，社会组织会迅速发展，监管问题成了令人担忧的问题。我市在对社会组织的登记采取了 “宽入”政策之后也面临着如何“严管”的问题， 这些也是珠三角各地亟待破解的共性难题，也考验着各级政府的管理智慧。发达国家在这一方面积累了一些有益经验,我们应该有选择地借鉴并进行吸收和转化。
从各国的经验来看，对社会组织的政府监管所涉及的往往不止一个部门，通常需要构建一个主体多元的监管体系。各国都比较重视通过登记管理、税收、审计、检察、司法等多个部门形成依法监管社会组织的合力。但因各国情况不一样，主要监管模式还是存在差别。我们可以通过对几个典型国家的分析来获取相应的信息。
1、政府部门主管制
即由对应的政府主管部门来管理相关的社会组织。这种管理_以日本和新加坡为代表。日本的做法是由业务主管机关负责日常监管，通过年度报告制度、现场检查制度、行政处罚等进行日常监管。此外，为了减少各主管机关之间对社会组织进行管理的差异性，总理府设立由各省、厅公益法人行政负责官员参与组成的“公益法人监督事务联络协议会”，它所制定的协议传达至各都道府县进行实施。 新加坡的社团登记机关设有政府内务部，称为“社团注册官”，充分发挥社团注册管理机构的监管作用，由社团注册管理机构负责社团的登记和日常管理，为保证社团履行公布信息、提交所得税申报表等责任而拥有对社团的检查权、调查权和处罚权。
2、政府部门共同管理制
即由政府几个部门共同管理利组织的一种管理_，以加拿大为代表。在加拿大，管理社会组织的政府部门主要有三个，一是消费者商业事务部，主要负责社会组织的成立和注销登记，督促社会组织提交年度报告以及处理非营利组织进行的违反其宗旨的活动等；二是税务局，主要负责依据税法决定社会组织的免税登记等的使用等；三是国内事务部，该部公民事务司下设的义务活动处，主要负责向社会组织提供包括经费在内的各种服务，同时也负责协调社会组织与政府各部门的关系。
3、政府和司法部门合作制
此种_主张合行政机关和司法机关之力对社会组织进行监管。主要代表国家为美国。美国主要依靠行政机关和司法机关等多个部门进行对社会组织的相应监管。因为凡是要取得法人资格的社会组织均为取得税务优惠，其优惠资格的标准是社会活动的非营利性。因而以税收管理为重点，税务机关通过财务报告、信息公开、财务抽查等途径，对社会组织的免税资格进行认定和更新，如果发现被抽查组织存在问题，将依据具体情况采取罚款、取消免税资格等处罚措施对组织存在的问题做出处理。而负责法人登记管理的州务卿办公室可以就《美国非营利法人示范法》中规定的事项
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2023字，正式会员可完整阅读）……　
社会公开自己的相关信息，以提高社会组织的信息透明度与公众认可度。充分的信息披露对于社会组织吸纳会员和志愿者资源以及募集资金从长远来看都是有着积极作用的。广东省已经明确建立社会组织信息披露平台的意见。《深圳经济特区社会建设促进条例》首次提出建立社会组织信息披露平台，并明确了资金公开是社会组织公信力的保障，进一步提出“社会组织接受境内外捐赠、资助的，应当依法向社会公开”。深圳市最新发布的《关于进一步推进社会组织改革发展的意见》中提出：2013年，深圳市社会组织100%进入社会组织信息披露平台，基本形成社会组织诚信体系。到2015年，通过第三方机构完成对重点领域社会组织的全面评估。
2、社会组织审计制度
审计是在财产所有权与经营管理权相分离以及多层次经营管理分权_所形成的经济责任关系下，基于经济监督的需要而产生和发展起来的。通过审计，可以为确认或解除责任者所负经济责任提供重要依据。对社会组织开展接受捐赠款物的审计，是政府监管工作不可分割的一部分，通过政府专项审计，能够促进捐赠款物规范管理、及时安排拨付和合规有效使用，真正造福于社会公众；同时，这也是消除捐赠各方顾虑、保障推动社会捐赠工作持续深入进行的重要组成部分。此外，对社会组织接受捐赠的钱款审计有利于监督社会组织对所得税扣税凭证的捐赠凭据的发放，确保捐赠人合法权益和国家的税收利益，同时能有效提升社会组织的公信力，促进建立健全捐赠款物管理制度，将捐助者的心愿落到实处。


























五、中山市创新社会组织管理_的制约因素
中山市社会组织发展整体上处于初级阶段，从总量、质量和结构上来说都有待进一步发展。目前，在培育社会组织发展以及促进社会组织规范化管理方面还存在着诸多制约因素。
（一）缺乏培育社会组织的核心抓手
目前，各地在培育社会组织方面各有其核心抓手，如深圳、上海、东莞等地都在公益创投、社会组织孵化、职能转移背景下的政府购买等领域不断实践和发展，促进了社会领域的繁荣与发展。而中山市目前在培育社会组织方面还缺乏核心抓手。
1、政府职能转移面临既得利益者的阻碍
行政审批制度改革背景下的政府职能转移，涉及财政、民政及众多职能部门，其中权力与利益的博弈，政府部门及其人员担心职能被弱化危及部门和岗位的存在，这无疑大大增加了改革推进难度。在此背景下，虽然历经五次行政审批改革，调查组对社会组织的问卷调查显示，认为中山市政府职能转移力度大或比较大的社会组织只分别占到2.6%和12.9%，一共才占到15.5%（见图5-1）。而表示承接过政府职能转移的社会组织只占到9%（见图5-2）。另据问卷调查所示，社会组织认为其发展的制约因素中，有关职能部门授权不足排在资金短缺之后的第二位，占到44.1%（见图5-3）。由此可见，一方面是社会组织承接政府职能转移的需求，另一方面是授权不足，两者之间的矛盾还是比较突出的。

图5-1 社会组织对中山市政府职能转移力度的评价

图5-2 中山市社会组织与政府的合作情况
2、社会组织承接政府职能转移的力量有限
政府自上而下推动职能转移和下放，政府购买社会服务的意识也开始觉醒和明确，但在开展政府购买服务的过程中，经常出现这样的困境：即政府的选择非常有限，竞争难以充分开展，服务的数量和质量就难以保障。调查组对一家5A级的社会组织进行访谈，负责人也坦言真要其承接相关政府职能，其在人力、信息系统配套等方面目前都无法满足承接要求。鉴于这样的情况，政府往往因对社会组织不够信任而未能将职能转移出来。
3、孵化和公益创投开展滞后
中山市社会组织孵化基地因场所未落实，至今搁置未能建立，与之相配套的孵化方案也未成形。而中山市开展公益创投还未有具体计划。在导入孵化和公益创投这两大公益平台的过程中，支持性的社会组织将起到非常重要的作用，即通过社会组织发展社会组织。但目前，中山市支持性社会组织的培育与发展也未被提上日程，即便要上马孵化和公益创投，也缺少有实力的本土社会组织的支持。
（二）政府投入明显不足
中山市政府有扶持投入计划但未落实。没有政府实质性的资金支持和引导，社会组织的培育无从落地，其他的机制创新也很难奏效。前文已提到中山市社会组织孵化和专项资金等都有提上日程但都未明确落实。政府购买社会服务的资金、政府建立社会组织孵化基地的资金以及其他扶持资金还未能纳入公共财政预算。本课题组对中山市几家社会组织的访谈调查显示，即便是5A级的社会组织，都普遍感觉经费比较紧张。而根据问卷调查结果显示，70%的社会组织认为资金紧张阻碍其发挥社会管理和提供公共服务，是所占比例最高的一项（见图5-3）。

图5-3 中山市社会组织发展的障碍因素
（三）备案登记制尚不完善
1、法律法规缺位及_不完善
对于社会组织的管理我国目前没有统一的登记立法。社会组织当前的规范性文件存在法律位阶不高（已经颁布的三个《条例》和部分省市配套的登记管理办法都是属于行政法规或者行政规章），行政规章的特殊性容易造成登记标准不统一，与工商管理部门的企业注册登记相比缺乏系统化和条理化的制度，由于缺乏较强的操作性不利于登记人员的操作，直接降低了登记工作的效率也增加了登记人员的登记风险。因为除了已经颁布的三个条例，国家政策、上级机关文件以及据此由登记机关制定的内部文件都是登记审批的重要依据，但是，一旦产生纠纷而进入行政诉讼，根据现行的法律制度规定，其无法成为法院审判案件适用的依据而在司法程序中失效，由此产生的行政责任给登记工作带来了风险和不确定因素，增加了登记管理机关在开展登记工作的顾虑，也无法提高创新登记管理_的热情。
2、登记审查标准模糊
对于社会组织登记管理机关在进行社会组织登记时的审查到底是形式审查还是实质审查？众多需要审查的事项中哪些审查是形式审查，哪些审查是实质审查？如果是实质审查，实质审查达到何种标准才算尽到了审慎审查的义务，目前法律并没有进行明确。形式审查是指登记机关只审查申请人提供的材料限于数量上的齐全性和形式上的合法性，而通过签订责任书由申请人对所提交的材料的真实性负责。实质审查是在形式审查基础上，对申请登记人提交的申请文件、证件是否真实、有效、合法、完整，是否符合国家法律、法规和政策规定等审查责任。一旦因登记机关没有尽到审慎义务导致对不符合条件的组织进行错误登记或者错误登记的社会组织开展违法活动，相关机关及人员须承担相应的法律责任。目前，由于登记审查标准的不明确，导致登记管理机关法律责任关系不清，登记管理机关对此存在登记顾虑。我们在与本市民政登记机关的工作人员座谈中证实了这一担忧。民政部门的工作人员指出，因登记问题一旦发生纠纷，由于规定不够明确可能导致登记机关难逃其责，会严重制约登记机关的登记管理工作的发展和完善。
3、登记门槛对草根组织仍偏高
与广东省政府提出的社会组织人均占有率相比，我市还远低于这一标准。社会组织的短缺不仅阻碍了社会管理的创新，而且也不利于政府职能的转变。政府转变职能的核心，就是要把“全能政府”变成“有限政府”。政府一定要把那些不该管、管不了实际上也管不好的事情交给市场和社会组织。可是，真正能够“接棒”的社会组织也少而又少。而那些没有经过登记的草根组织根本不具备存在的合法性又如何谈承担政府的转移。我们调研和走访中还发现许多未登记的社区服务性或娱乐性社会组织，他们没有长远的组织目标，也无固定场地、无章程或无规范章程、无财务管理制度，无专职工作人员，但此类社会组织却都往往具有有着较高的志愿性、自发性和较好的民众基础和社会需求。这些未登记的社会组织活跃在基层社区，丰富了基层社会的文化生活，融入了居民的生活当中，却因为登记门槛的问题，一直没有合法的身份，成为了游离在制度之外的草根组织。造成此种现状有两个制度壁垒，一是双重管理_，二是登记条件限制。对于因找不到业务主管部门导致不能注册问题，广东省已经通过放开直接登记范围解决。登记条件虽然有一定程度的降低，但是对于草根组织来说还是一道难以跨越的障碍。对组织登记时条件是否苛刻的问题，我们通过调查发现有53.0%组织选择了一般，选择比较容易的只有18.8%，选择比较苛刻的有15.4%。（见图5-4）。从整体来上来看，我市的社会组织登记条件不在容易的范围内。而我们此次调研的对象都是已经经过登记机关登记注册的，相对于没有经过登记的草根组织而言，自然对条件苛刻的接受程度更高一些。调查结果还显示其中位于高门槛前三位的分别是登记程序、场地、注册资金（表5-1）。参与调查的社会组织分别选择把这三项视为应该降低的门槛。

图5-4 组织在登记时，条件是否苛刻？
表5-1 从登记角度看，您认为应从哪些角度降低门槛？（多选）
无所谓 7.7%
简化登记程序 76.1%
降低场地要求 28.2%
降低注册资金标准 21.4%
降低会员数量标准 19.7%
降低工作人员数量要求 18.8%
其他方面 5.1%
4、人才队伍建设不到位
登记管理机关在民间组织申请登记、年检、重大活动报批、备案事项变更以及注销登记等程序中承担着大量的工作,需要一个庞大的民间组织管理系统和人、财、物的支撑。目前，我市社会组织管理力量严重不足，而全市有1571家民间组织都要管理, 顾得了登记注册，顾得了培育发展；顾得了培育发展,顾不了执法调研。登记管理力量的不足,不但使登记工作人员疲于应付日常工作，也使得民间组织的登记管理很难一一到位，将会导致各种矛盾的发生，甚至引发各种行政危机。
当前，社会舆论和各级政府都将过重的风险以及责任施加给登记机关，使之承担着“难以承受之重”，不利于登记工作的健康发展。必须认识到，严格的主体资格准入与完善的监督管理体系，是引导社会组织健康发展的两翼，二者相辅相成，缺一不可。静态的登记审查，必须与动态的监管机制相配合，才能从根本上完善登记工作。
（四）监管机制不健全
1、社会组织监管的指导思想存在偏差
社会组织监管的指导思想是指贯穿于整个监管过程中的理念、思维方式和行为习惯。在我国特定的文化背景和传统习惯下，政府重管理、轻服务，对于社会组织的信任度不高，对于社会组织的快速发展存在一定消极抵触心理。调查显示，在社会组织与业务主管单位的关系中，有81.2%是检查监督，还有16.2%是为社会组织推荐领导人（表5-2）。可见日常管理过程中,还是较多地使用行政手段去干预社会组织的内部管理，强调政府对社会组织的控制和约束。而对社会组织的引导和培育则显得不足。有关部门对社会组织监管指导思存在偏差，注重行政 ……（未完，全文共31581字，当前仅显示5680字，请阅读下面提示信息。收藏《获奖论文：创新社会组织管理_研究2》）