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国有经济布局调整和社会利益关系变动

发表时间:2013/12/13 19:38:17

国有经济布局调整和社会利益关系变动

提要:国有经济布局调整,国有企业制度创新,将会引起深层的社会经济利益关系的变化。从国际范围内对国有企业的改革进行比较,我国和西方市场经济国家的对国有企业民营化的改革,在具体方法上有不少相似的地方。但由于社会基本制度的差别,我国也有自己的特点:国有企业的改革不能冲破国家所有制的基本框架。涉及国民经济的命脉的关键行业,当然必须由国家来掌握。但不能不看到,这个特点的背后,多多少少的隐含着集权计划经济的惯性思维方式。在新的形势下,国有经济的改革要冲破国家所有制的基本框架,调整国有经济布局,坚持企业制度创新,改革国有资本的行政管理_,发展跨所有制的小企业。这当然会引起以失业和社会安全网建立为表现的劳动者和企业的经济关系的改变;以资本金和债务清理为表现的企业和国家(主要是银行)的社会深层经济关系的进一步调整。国有经济的布局调必须遵循现代市场经济的一般规则。

改革开放20年来,国有企业的改革虽然被看作是由集权计划经济向现代市场经济转变的中心环节,但改革的实际效果却还并没有完全适应现代市场经济的需要。_十五大总结了改革开放以来的实践经验,提出:“要从战略上调整国有经济的经济布局。对关系国民经济命脉的重要行业和关键领域,国有经济必须占支配地位。在其它领域,可以通过资产重组和结构调整,以加强重点,提高国有资产的整体质量。”这是一个很有新意的改革思路。如果我们用另外的一种方式来表达,大意可以这样说:国有经济在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域中必须占支配地位,除此而外的其他行业,即那些不适宜国家所有的或由国家继续直接经营的行业,将会“有序退出”。通过资产重组和结构调整,缩短国有经济的战线,调整国有经济的布局,提高国有资产的质量。这个思路最关键的环节是:冲破了国家所有制的基本框架,在全社会范围内对国有资产存量的布局进行战略性的结构调整,坚持企业制度的创新,加快建立现代企业制度的实践进程。但是,我们也注意到,国有资产存量的结构调整,这也将会引起更深层次上的社会利益关系的重大变动。从国有资产存量结构调整的角度,透视社会利益关系的大变动。是本文的主题。

第一节 对国有经济改革理论的新思考
国有企业改革裹足不前的一个重要环节实际是国家所有权如何行使的问题。就一般意义来讲,国家所有权是随着统治者的出现而出现的。在历史上,当统治者一旦拥有了生产资料,也就同时有了国家所有权的萌芽。而民有(营)经济的出现,却要比国有(营)经济的出现早的多。在封建社会,虽然皇帝控制着土地等重要生产资料,但在城市里的民有(营)经济却还是非常活跃的。那里有大量的工匠、商贩从事着各种生产商业活动,而市场则是他们从事交易的中心。但由于有些行业部门的投资量大而使一般的民有(营)经济所不能涉猎,统治者就以国家或政府的身份投资进入了这些行业部门,为社会提供有效的服务。从此也就开始有了国有经济和民有(营)经济混合存在的局面。国有和民有(营)经济混合存在且又孰多孰少,构成了整个世界各国经济发展的历史。
这里,我想先就西方市场经济国家中,国有经济的发展作一大体的回顾,以求从中归纳出他们对国有经济进行改革的一般理论。 我们都很清楚,民有(营)经济是西方市场经济国家的基础。但在二十世纪中期,英国执政的工党为了“保障所有劳动者都能享受其劳动成果,在共同拥有生产资料的基础上平等的分配”,首先开始实施了“国有化”的运动,他们将过去已经发展起来的民有(营)的一些行业收归国有;同时,还又由政府投资建立了许多国有企业。法国也在同时开始搞了同样的“国有化”。从那时起,“国有化”渐渐蔓延到了西方市场经济的一些主要国家。到七十年代末,在西方市场经济国家中,由国家或政府所投资建立的企业和一些特殊行业,加上以前对民营经济部门实行“国有化”而改造成的企业,使国有经济有了极大的增长。根据国际货币基金组织在1984年所公布的一项报告认为:在1974--1977年间,国有经济在77个国家的混合经济中占投资的13.4%。同期,在发展中国家中的国有经济所占的比重也相当高。八十年代初期,在法国和意大利,国有经济占全部投资的比重大约在50%以上
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国家中,国有企业民营化的过程中,也常常有政治上的争论,有时甚至还很尖锐。
当今世界上实行民营化的国家,通常采取的方法主要有:
(1)政府对公共服务行业的合同承包。
在英国,主要是地方性的公共服务部门。如:垃圾收集和街道清洁,先由政府提出对一些领域的公共服务部门进行承包的公告,然后,邀请承包商,明确承包内容和具体的细节。政府从承包商中通过竞争来选择具体由谁来承包。由于地方政府仍对其财务状况负责,而仅仅是用税收向经营者支付一定的费用以补偿其提供的服务,所以,这种承包不会损害消费者的利益,而有利于提高服务质量。
在美国,主要是在城市公共运输领域。八十年代的美国,城市公交运输中的80%由国家经营,但经营的状况却并不好。因此,美国的许多城市在对城市公共运输实行补贴的同时,采取了一套竞争性的投标和合同承包机制,从而节约了成本。除了这些领域外,还有道路维护、学校清洁、与饮食以及老年人的服务。
在某些国家,对一些重要的公共建设项目也进行了合同承包。民营承包商根据政府的许可或同政府签定合同,提出一个有关主要项目的建设、融资和经营的全面的计划,而在民营者经营一定的时间后,待民营的投资者获得了足够的回报后,把整个的资产归还给国有部门。
(2)让民营部门进入过去只有国家才涉足的领域,放松国家对某些部门的管制。
这种方法被许多国家采用。1985年,日本政府取消了对电话电报公司的垄断地位,特别是向民间竞争者开放了新的服务领域。加拿大也在1985年宣布了对运输业,特别是航空运输业的管制,对有能力、有资格的民营公司开放国内的航空服务,同时还禁止国有的航空公司从事掠夺性的定价活动。在实行这种民营化的改革中,制定促进竞争的法令是有效推进这种方法的基础。
(3)把国有的单个公司或资产出售给现存的民营公司。这是许多国家都采取的一种民营化的方法。
由于采取“出售”的方法仅仅涉及到两个知情的当事人,因此,他们可以就相关的条款进行平等的谈判,可以协商适当的成交价格,避免不必要的中介费用。在出售交易完成之前,也不需要任何官方介入。这种方式,特别适合那些业绩和资产负债状况比较差的国有企业。民营公司可以通过财务重组来评估风险和确定提高业绩水平的可能性,特别是收购方的民营公司常常可以确定同现有业务的相关性,从而愿意对业绩差的国有公司或资产支付一个比任何单个的或机构者更高的价格来卖。政府在策划“出售”有关国有企业时,一般都提供一份备忘录来引起潜在的购买者的兴趣,但实际操作中,并不是每一项“出售”都需要政府来策划。相反,一旦民营化进程开始,有许多民营公司会根据自己的能动性来投标来购买国有资产。有很多例子,表明参与投标的民营公司比政府更了解有关正被出售的国有资产的财务状况、发展前景和价值的信息。如果政府对有关的信息掌握不够充分,一旦接受了民营公司提出的购买价格,那么就会引起另外有关作价高低的争论。
以上三种民营化的方法,在操作中难免也会发生一些缺点:一是规模小,三种方法中没有那一种方法能够把相当多数业绩差的国有企业都一下子转换为民营经济;二是在三种方法中都有一些容易出现的毛病和漏洞,从而容易引起民营化的反对者能够求助于工会和社会公众的呼声,从而再度实行“国有化“。英国撒切尔实行的民营化,她使用了的另外的一种方法,即第四种:管理者----职工购股和公开发行股票。
管理者—职工购股是英国民营化计划中相当重要的一部分。比如:全英运输公司是英国最大的一家公路运输企业,但该公司有很长的亏损历史。六十年代后期,它的亏损额相当于其营业额的80%,另外还有大量的冗员。尽管政府对这个公司也进行了大规模的整顿,但效果并不十分明显。撒切尔执政后,提出了对国有经济民营化的改革计划,该公司的高级管理人员就开始考虑由管理者牵头购买股份的可能性,同时发动公司25000名员工进行广泛的讨论,就有关的财务重组、职工购股信托基金、贷款协议等进行了周密的部署。最后,将公司80%的股份向职工公开出售,还有20%的股份分配给了提供贷款的银行。在出售的初期,政府几乎没有什么净收益,但却获得了公司员工的积极拥护。后来,随着公司经营状况的改善,股票的价值也有了提高。这就加快了职工购股的进一步的扩大。
公开发行股票,主要是对大公司而言,但要成功的发行一家大公司的股票,在操作的技术上要求是很高的,包括公开发行股票公司的选择、企业的立法准备、资产负债表的安排、市场选择、发起书的编制、公司形象的建立和最终出售等都是非常复杂的。其中最主要的因素是公司的高级管理人员必须积极赞同对公司民营化的政策制定。
通过管理者---职工购股和公开发行股票的办法而对国有企业进行民营化的改革,实际上是在逐步形成和培植民营化的即得利益者,建立了继续支持民营化的政治利益社会_,使得民营化的改革不至于因为政治上的争论而半途夭折。英国以及西方国家积极推进民营化改革的理论家都这样坦率地赞扬职工购股和公开发行股票的好处。
对国有经济进行民营化的改革,当然也波及到了原_国家。以俄罗斯为例,他们对原国有经济进行民营化改造的总目的,也是为了摆脱国家对经济活动的过多干预,具体来讲,对国有企业民营化的目标是要形成私人企业家阶层、提高企业经营活动的效率、创造竞争的环境、促进经济民主化、吸引外国投资、建立居民社会保障基金等。俄罗斯采取的方法比较单一,即凭证民营化。在很短的时间内,为职工免费提供和低价出售国有企业的股份。他们打算象撒切尔那样,通过职工持股来培育国有企业民营化的社会基础。但是实施的结果,却和撒切尔的效果完全不同。俄罗斯民营化后的企业,普遍被内部人所控制。虽然俄罗斯职工所拥有的公司股票比世界上任何国家职工所拥有的多。但他们的权利却很小。公司的实际控制权完全掌握在董事长、经理的手里。董事长、经理继续保持着集权计划经济下的思维方式,他们为了保持自己的控制权,极力排斥外部投资者。由于内部人的控制,民营化后的企业很难进行重组,造成企业的资金不足,董事长、经理就靠削减生产,解雇职工,然后依靠政府的补贴、贷款和拖欠债务来保持企业的生存。曾经参与过俄罗斯国有企业民营化的美国经济学家评论说:对内部控制权的依赖是俄罗斯国有企业民营化的致命错误。事实上,在西方市场经济国家,要出售一家企业,必须做好两项工作,一是会计事务所评估企业的价值,二是为出售做广告和与买方接洽。他们往往需要半年的时间来做这两件事情。但俄罗斯却在非常短的时间内就把这件事搞完了,人为的制造了社会矛盾。他们在对国有企业进行民营化改造的同时,还有一个最糟糕的问题是在高通货膨胀下没有稳定的宏观经济环境,使得经济生活出现了极大的混乱。这又导致了政治上的空前激烈的争论以至导致俄罗斯国有企业民营化的“改革”完全失败了失。原东欧的_国家,也都对原国有经济进行了民营化的改造,由于国情不同,具体的步骤也不一样,但内容上,还是和西方国家的民营化在本质上没有多大差别。
我国从七十年代末开始了市场化的改革,无论是决策层还是理论界,都把对国有经济的改革看作是由集权计划经济向现代市场经济转变的中心环节。这里,我想在对我国国有企业改革进程的回顾中与西方市场经济国家国有经济民营化的改革进行比较,从中就我国国有经济的改革理论重新进行思考。
20年来,我国国有企业改革大体上可以分为三个阶段:
(1)1978-1983年,“放权让利”式的“改革”。
早在50年代中期,我国经济学界就已有人认识到:在集权计划经济管理_下,企业缺乏必要的自主权和改善经营管理的主动性。孙冶方在1961年发表的《关于全民所有制经济内部的财经_问题》的文章指出,经济管理_的中心问题,不是_和地方的关系,而是“作为独立核算单位的企业的权力、责任和它们同国家的关系问题,也即是企业的经营管理权问题”。他认为:关于企业之间的供产销协作关系的建立和改变应由国家计划确定,除此之外的各种企业经济决策应由企业自行做出。根据这一原则,孙冶方把经济决策权力划分为应由国家掌握的“大权”和由企业自行掌握的“小权”,扩大再生产应当由国家管住,简单再生产范围内的经济活动,则应由企业自行决策。而“小权”分散后,国家可以根据企业利润来评价企业,因为“利润是企业经营好坏的最集中表现”,国家据以进行考核监督,就能促使企业努力改善经营管理、降低产品成本,提高产品质量,更好地完成计划。70年代末,国有企业改革实际上就是按照这些理论思想起步,开始实行了放权让利和以强化物质激励为主线的国有企业改革。
1978-1983年扩权的主要内容是扩大企业的生产经营权、财权、物资权、外贸权、招工权、奖罚权以及机构设置、干部任免等方面的权力。1984年5月_又发布了进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定,提出了企业已有的自主权还需要扩大,即生产经营计划权、产品销售权、产品定价权、物资选购权、资金使用权、生产处置权、机构设置权、人事劳动权、资奖金使用权、联合经营权。扩权等,以行政法规的方式明确了企业的经营管理自主权范围。企业自主权的扩大和利润留成制度的建立,使它们普遍具有超额完成计划和增产增收的积极性,盈利意识大大增强。
值得注意的是:放权让利带动了社会利益关系的调整,国家向企业让利,默认了企业的利益主体地位;国家给企业放权,默认了厂长经理对企业控制主体地位,从而在某种程度上改变了集权计划经济_下国有企业仅仅被动地完成指令性计划的状况。但是,这种改革是在企业作为国家行政附属地位没有改变的前提下,更多地运用物质刺激的手段来激励企业完成计划指标的一种手段,因而,它不可能克服植根于集权计划经济_中的各种弊端,特别是没有触及企业预算约束软化的问题。这就使得“扩权让利”再后来就成为国有资产从企业流失的发端。
(2)1984-1992年,“经营承包”式的“改革”。
早在改革之初,理论界也曾论述过国有企业应该作为商品经济的独立主体和相应的责权利结合的问题。1984年10月,_十二届_全确立了_商品经济理论。按照这个理论,企业改革有了另外的思路,即企业按所有权与经营权适当分离的原则,把企业改革成为相对独立的经济实体,成为自主经营、自负盈亏的商品生产者和经营者。同时还明确了企业、市场、政府三位一体,要政企职责分开,落实企业经营自主权;要完善税收制度,为企业创造平等的竞争环境;要完善微观经济活动机制,使企业对经营状况承担责任等等。把国有企业改革与完善市场体系、改善宏观调控联系起来,确立企业作为独立经济实体的地位,这是改革理论的一大进步,可以说是抓住了商品经济中企业的基本性质。但是,国家所有权如何行使的问题还是没有触及到。只要国家(政府)仍掌握着所有权,那么,即使是“两权分离”的原则也不可能使企业在与政府的关系中做到自主经营、自负盈亏、自我改造、自我发展。因为负盈负亏从来是所有者的责任,而不是经营者的事情。
“经营承包”式的改革,是试图在两权分离的原则下,使企业成为“四自”经济实体的一中探索。1986年12月,_提出:要推行多种形式的经营承包责任制,给经营者以充分的经营自主权。于是,“经营承包”开始在国有企业中迅速推开,到1987年底_预算内国有企业已有78%,其中大中型企业的80%实行了“经营承包”式的“改革”。企业承包经营是通过国家与企业签订承包合同的方式进行的,基本原则是“包死基数,确保上交,超收多留,欠收自补”。国家作为企业的所有者,将企业包给企业承包者去经营,承包者拥有经营自主权,同时,他们受到上交利润基数的约束。在承包制施行的初期,它确实调动了企业超额完成利润计划、增产增收的积极性,同时也稳定了国家的财政收入。
但是这种效果是很有限的,由于“经营承包”本身还有缺陷以及在推行过程中存在着人为的干扰,因而也产生了一系列的问题,这主要是承包的数量指标有较大的随意性。主管部门为了满足自己的利益和增加本系统企业完成承包任务的保险系数,随意降低承包基数,结果造成了承包企业在实现税利大幅度上升的同时,上交国家财政却相对下降,比如:在承包制全面推行的1988年,地方预算内国营工业承包企业的实现利润比上年增长21.3%,但上交国家财政的所得税和调节税反而下降9.5%,使得国家财政占国有工业企业实现利润的比重也随之下降。另外,“经营承包”还加剧了企业的短期行为,厂长经理为了完成任期内的承包目标,更多的是采取短期手段来取得利润的增长,结果是企业创新功能萎缩、高素质劳动力得不到恰当的使用、新技术的应用受阻。从实际情况来看,_各省市第一轮承包指标完成率逐年下降,平均完成率只有70%左右。到1991年,大部分企业开始第二轮承包时,“经营承包”已普遍流于形式。由于“经营承包”不是构一种有效的制度,因此,也加剧了国有资产的进一步流失。
但也应该看到,“经营承包”较比“放权让利”还是进了一步。因为“经营承包”式的“改革”,以契约的形式突出了企业的主体地位,它承认了在国家政府之外,还存在一个与政府相对称的行为和组织载体。
(3)1992后,逐步建立现代企业制度。
随着“经营承包”弊端的出现,人们对承包经营提出了疑问和反思,由此引发了产权改革大讨论,其落脚点是股份制。但是,股份制并不一定就是现代企业制度。_十四大_全会有关_改革的决定中指出,我们所要建立的是“适应市场经济的要求,产权清晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制度”。但是,替代“经营承包”的新形式就是股份制。
我国国有企业的股份制试点是从1986年底开始的,不过,试点中的所谓股份制企业,是极不规范的,企业所发行的与其说是股票,不如说是债券。之所以出现这样的问题,主要是只注意到股份制的集资功能,而忽略了股份制的其它更为重要的功能。国有企业进行股份制改造,特别困难的是对企业资产怎样进行评估?现在来看,在对国有企业改革的实际运行中,经过“放权让利”和“经营承包”式的“改革”,实际上围绕着国有企业已经逐渐形成了一个以企业经营者、企业主管部门互相串谋,把企业当作寻租的对象的一股社会暗流。他们采取种种手法,通过所谓的资产评估,来化公为私,造成了国有资产的严重流失,比如:仅按资产的帐面值计算资产价值,甚至按固定资产的帐面净值折股,不把企业所占用的土地使用权估算进去;不把商品信誉等无形资产的价值估算进去;再比如:在实行一厂两制中,从一个企业中划出效益最好的部分搞股份制,而把原属于这一部分的“包袱”抛给原企业,评估资产时只估算厂房且只按净值计算,其所占用的,与原企业相连的线路、外部管道、道路、土地占用费一概不计等等;还有更为严重的贪污、行贿、受贿,公款消费,…….。这给国有企业股份制改造制造了许多混乱,加剧了人们对国有企业进行股份制改造的忧虑,甚至也为本来就反对对国有 ……(未完,全文共43411字,当前仅显示7808字,请阅读下面提示信息。收藏《国有经济布局调整和社会利益关系变动》