干部学习讲稿：城乡一体化中的乡村治理（上）

干部学习讲稿：城乡一体化中的乡村治理（上）
王晓莉
中央党校科学社会主义教研部讲师

各位学员大家好，我们今天的讲题是城乡一体化中的乡村治理。今天这节课主要包括五部分内容，首先是概念界定，二是乡村治理的历史演进，接下来是关于当前乡村治理在新时期当中的新形势，第四部分作一些国际比较，最后一部分是对策和建议。
一、乡村治理的概念界定
首先来看一下概念。治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用公共权威维持秩序，以增进公众的利益。“治理”与“管理”从词面上看似乎差别并不大，但其实际含义却有很大的不同。首先，治理与管理的最基本区别是，治理虽然需要权威，但这个权威并不一定是政府机关；而管理的权威则必须是政府。管理的主体一定是官方的公共机构，而治理的主体既可以是官方机构，也可以是民间机构，还可以是官方机构和民间机构的合作。所以，治理是一个比管理更宽泛的概念。
其次，管理过程中权力运行的向度不一样。政府管理的权力运行方向总是自上而下的，它运用政府的政治权威，通过发号施令、制定政策和实施政策，对社会公共事务实行单一向度的管理。与此不同的是，治理则是一个上下左右互动的管理过程，它主要通过合作、协商、确立认同等方式实施对公共事务的治理。
治理的最终目标是实现善治。善治就是使公共利益最大化的社会管理过程。善治的本质特征，就在于它是政府与公民对公共生活的合作管理，是政治国家与市民社会的一种新颖关系，是两者之间的最佳状态。根据俞可平等的研究，善治的基本要素包括以下10个方面：合法性、法治、透明性、公民参与、责任性、回应性、效率、稳定、公正和廉洁。
治理
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略1079字，正式会员可完整阅读）……　
演进。这一部分我们回答三个问题，如前面概念介绍中所说，一是国家对农村治理形态的历史变迁，二是村民自治的兴起与发展，三是民间致力于乡村建设的努力。
（一）封建帝制时期
大家都知道，首先我们看一下在封建帝制时期，我们的国家对于农村治理到底是什么样的状况。秦以后，才是我国历史上正式有统一政府，结束了封建性的诸侯列国。到了汉代，建立起了紧密隶属于中央的郡县制。自此，地方政府以“县”为单位至今未变。大概汉代县的总数在1100到1400之间，县之上的郡大概有100多个。也就是说秦汉时期，政府在对乡村的治理中将“乡”和邻里结合起来，形成了一种实行乡村控制的治理网络。
顾炎武在他著名的《郡县制》当中就提到了这一系统，17世纪时便极为推崇这一体系，他说“大官多者，其世衰；小官多者，其世盛。”但从乡村组织建设来看，直到宋代王安石作“保甲”制，才算形成了国家对乡村社会进行控制的完整_。
我国是一个农业大国，在那个时候已经有几千万个农村散布全国。而“保甲”本为保障兵员来源而设，但是却意外对乡村社会起到了诸多社会功能，如治安、户籍、征税、行政等等。只不过随着保甲的职役负担日益加重，逐步导致群众的不满，遭到乡村自治_的反对。以北宋中期陕西蓝田吕氏四兄弟（吕大钧、吕大忠、吕大防、吕大临）制定的《吕氏乡约》为代表，标志着民间士绅开始以礼教的方式加强对乡村社会的自治权力。
我们来看一下《吕氏乡约》主要内容，实际包括两个部分，一个是乡约，还有乡仪两个部分，两包括四个主要方面，即“德业相劝，过失相规，礼俗相交，患难相恤”，这四条纲领又分出各种细目。主要规定处理乡党邻里之间关系的基本准则；规定乡民修身、立业、齐家、交游应遵循的行为规范以及过往迎送、婚丧嫁娶等种种活动的礼仪俗规，它以道德约束为主。尽管乡约也规定了一些处罚的措施，但这只能看成是对道德规范的维护手段。吕氏乡约的目的，主要是通过社会教化而营造一个良好的社会风气,形成一个和谐的场域，进而保持地方共同体的可持续发展。比如《吕氏乡约》第四条患难相恤指出，患难之事，一曰水火，二曰盗贼，三曰疾病，四曰死伤，五曰孤弱，六曰诬枉，七曰贫乏。也就是《乡约》要求同约当中的人有上面七种困难的时候，大家要患难相恤，同舟共济，发挥集体的力量，共度困厄。可见，这个就是以社会教化来营造一个良好的社会风气，形成和谐的场域，进而保持社区共同体可持续的发展。
《乡约》的具体组织如下：“每月一会，具食；每季一会，具酒食。所费率钱，令当事者主之。遇聚会则书其善恶，行其赏罚。若约有不便之事，共议更易。”也就是说主持召集会议负责平判赏罚的称为约正。显然，举持会议的约正这个人必须具备一定的经济实力，而且要有举行全体约众会议的号召力，一般是在经济上有实力、政治上有权力的地方士绅来担任约正的角色。
也就考据早在《吕氏乡约》产生之前，已出现了民间自发的社会组织（在云南等地被称为“公家”），已经有这样一些民间自治的组织形式，主要负责地方的公共事务，如水利、自卫、调解、互助、娱乐、z-教等，一般以受过良好教育、较为富裕家庭的家长为首。
自从《吕氏乡约》产生以后在南宋时期得到过局部推行，但是举国大规模付诸实践是到了明清时代。在地方推进过程中，为破解在宗族推行保甲、乡约的难题，清朝政府甚至提出以族正、族约作为应对。所以大家可见，在乡村推行保甲、乡约、族正与族约，加上原有的赋役征收组织，形成了复杂的乡村社会组织体系。而乡约视为县与民间社会组织的中间人，或者说传话筒，起到上传下达和自下而上的传递作用。自下而上的传递一般是士绅他们从政或者不从政的这些亲属，或者参加同笔考试朋友一些非正式的压力所实现的。自下而上的乡约和自上而下的保甲制度之间的冲突持续存在。所以保甲制造成的集权、低效饱受诟病，到了19世纪末期，在很多乡村尤其是华北一带保甲制已名存实亡。这是封建帝国时期，国家在乡村之中的治理形式以及乡村社会自我治理的一种组织和民约。
（二）20世纪上半叶
接下来看第二阶段，也就是20世纪上半叶这一时期。我们知道20世纪初开展宪政改革，在我国历史上首次建立起了地方性的税收基础，视为真正意义上“地方自治”的产生，也就是地方有了税收的来源。南京国民政府积极促使地方政府深入乡村，在县城和村庄之间建立起了新的行政单位。这一行政单位大致上按照农村集市的范围建立起来的，也就是“乡”这一级组织，乡级组织的主要职能仍是与财税管理有关。国民政府实施的是“乡镇”自治，一般乡镇（设想为100-1000户）之下是闾（25户）、邻（5户）制。
乡镇是国民政府最基层的_组织，它被赋予完成上级政令、征收赋税、甚至摊派款项，并向上级提交税赋的权力和责任，得到国民政府承认的正式权力组织。在“乡”以下组织是村庄，县政府承认村长、村副，甚至村庄首事的权威。这些村领袖们负责维持新学、修筑道路，从事各种公共事业。一般公民德行在地方性环境里比较好的人担当这一职务，人们不仅出于对自己地方社区的自豪感，还作出了相应的个人牺牲，为促进社区的福祉而从事慈善活动。这个时候如前一段所述，自上而下的保甲制的集权和低效遭到诟病。另外还20世纪转折点上还遭逢乱世。所以一方面国民政府需要乡绅有公益心，这样的一些乡绅维护地方的自治。另一方面，弱势的中央政府默认地方割据要求社会力量化解乡治的缺失。
与此同时，面对乡村的困境和政治的动荡，国民政府也力求“复兴农村”。提出了要巩固_，组织共产主义革命在乡村的发展的一些努力。
比如1933年5月，成立了附属于国民政府行政院的农村复兴委员会，这个委员会在全国开展了大量的专题调查，专门实施推动实施乡村改革和建设计划，以江西为典型。他们力主“管教养卫连 ……（未完，全文共12741字，当前仅显示3031字，请阅读下面提示信息。收藏《干部学习讲稿：城乡一体化中的乡村治理（上）》）