试论推进社会治理体系和治理能力现代化进程中信访工作的创新与发展

目录/提纲：……
一、信访制度沿革与新时期信访工作的历史定位
（一）信访的历史变迁
（二）信访概念的分层
（三）信访制度的功能定位
二、信访制度融入国家治理现代化与法治化的历史必然
（一）国家治理现代化与信访制度的融合发展
（二）全面依法治国与信访制度法治化的对接
三、强化法治思维引领，创新信访工作_机制实现历史使命
（一）坚持一个根本
（二）抓好两个源头
……
试论推进社会治理体系和治理能力现代化进程中信访工作的创新与发展

内容摘要：近年来信访出现了“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的“信访怪圈”。“信访不信法”问题突出，严重背离法治轨道，损害法治权威，社会高度关注，引发大量讨论。“强化”者有之，“整合”者有之，“弱化”者有之，也不乏“废除”的_。这些研究普遍忽略从历史文化层面对信访概念进行分析，往往顾此失彼。本文运用马克思主义唯物史观，坚持党的群众路线，发扬实事求是精神，以十八大以来中国特色社会主义理论体系的新发展、_总书记系列讲话精神为指导，围绕推进社会治理体系和治理能力现代化的重大部署，以法治思维为引领，结合煤矿安全监察信访工作实践，从信访历史文化沿革入手，梳理信访概念，区分信访要素，厘清信访属性，将不同定位的信访功能导入相关领域。提出了以“人大”为中枢，各行各业为主干，基层组织为末梢的统一协调、组织有序、分工合作、监督有力、良性互动的大协作信访新格局的设想，对实现信访制度法治化及其与社会治理现代化融合发展的改革路径进行了分析和探索。

关键词：信访；改革；社会治理；法治化；人民代表大会

试论推进社会治理体系和治理能力现代化进程中信访工作的创新与发展

党的十八大以来，中央总揽国际国内两个大局，洞察中国特色社会主义事
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略879字，正式会员可完整阅读）……　
民联系的一种方法,不要采取掉以轻心置之不理的官僚主义态度”。同年 6 月,政务院作出了《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,规定县 (市)以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信,建立接待室或问事处,领导同志要亲自过问信访工作，标志着信访制度的确立。之后信访制度不断完善,形成了归口交办、多办少转等工作制度。“_”期间,大多数信访机构处于瘫痪、半瘫痪状态,有的甚至被撤销、解散; 1976 年信访制度开始恢复重建,中央、省党政机关一度抽调大批人员组成工作组,变上访为下访,到基层帮助研究解决问题,对拨乱反正发挥了重要作用。此后，信访制度进入新的发展时期，1995 年国务院颁布《信访条例》，2005年修订并沿用至今。
信访机构最初为1949 年设立的中共书记处政治秘书室和政务院秘书厅。后变更为中共中央办公厅 (简称中办)秘书室和国务院秘书厅、办公厅 (简称国办)。信访部门从人民信件组、人民接待室,逐步发展成信访室、信访处、信访局。 1986 年,中办信访局和国办信访局合并。2000年,中办国办信访局更名为国家信访局,由国办管理,业务上接受中办和国办的指导。地方各级党政机关都设有信访机构。党政合设、共同管理、以政府管理为主是目前行政信访与党委信访占主导的关系结构。此外,各级人大、政协、法院、检察院,企事业单位、人民团体等也都设有信访部门,形成了各行各业、无所不包的“大信访”格局。
（二）信访概念的分层。
当前众多信访改革设想中，普遍忽略了从文化层面对信访概念进行分析，往往顾此失彼。弄清信访概念，才能把握信访本质、区分信访功能、确立信访定位，为信访制度全面深化改革提供清晰的思考路径和相应的探索方向。
中华民族五千年文明史，是一幅多姿多彩的文化长卷，信访演进过程与传统文化的_紧密结合在一起，印刻着华夏文明的烙印。从原始社会尧舜设立“进善旌”、“诽谤木”、“敢谏鼓”，到历代封建王朝的士民上书建言讽政、诣阙申诉；从民国时期的陈请请愿、建议控告，到当代中国的来信来访，古往今来在下情上达上有着基本相同的文化基础和行为模式。它既是集权社会的产物，又是民本思想的体现。在国外，没有与信访直接对应的词语。国家信访局官网《信访条例》（英文版）中把“信访”译为“letters and visits”。信访是中国独有的一种文化现象，这是信访的文化底色，应该是信访第一层次的概念。
文化的最深层面，是由社会的整体意识和思想精神所构成，是人的精神世界、思维方式、心理结构和观念意识，涉及到人的信仰、信念、观念、伦理、行为、审美观等范畴。附着于这种底色之上的制度、功能等衍生层次，随着时代背景、阶级性质、社会形态而发生相应的变化。由此建立起来的信访制度及其相应的表达方式等，应当是信访第二层次的概念。
（三）信访制度的功能定位。
马克思主义以历史唯物论赋予了“主权在民”科学的内涵,即人民是历史的创造者。_指出:“人民,只有人民,才是创造世界历史的动力。”人民民主无疑是信访制度的本质。自古以来中国就有民意不可违的思想，所谓“水能载舟亦能覆舟”。在_倡导下建立起来的新中国信访制度，是以人民为根本立场的，党与人民群众密切联系和沟通的桥梁。新时期我们党领导全国各族人民实现中华民族伟大复兴的道路上，人民信访为人民的本质定位必须坚持。
正是基于我国信访制度的本质定位，在我国社会主义建设的不同时期，信访也就随着人民群众的需求不断增量扩容。信访制度建立后,先后出现过三次信访洪峰。第一次从 1954 年至 1957 年。主要是建国后陆续开展了“三反五反”、“社会主义改造”、“反右”及“四清”等政治运动,要求纠错的信访大幅增加;第二次从 1978 年至 1982 年。主要是_后,受迫害的人纷纷要求平反、落实政策等;第三次从 1993 年至 2005 年。主要是改革开放以来,各地城市开发、企业改制等触及农民、工人的切身利益,引发大量群访和越级访。至此，信访功能已从初期的听取意见建议、接受批评改进工作、监督干部改进作风的单一政治属性向纠纷解决的法律属性方面扩展。2005 年《信访条例》相关内容大量增加。“保护信访人的合法权益”、“及时化解矛盾和纠纷”已成为现行信访制度核心功能，救济机制的引入，使信访呈现出法律或准法律属性。
在“人治”与“法治”的交织中，救济机制泛化，信访量连年攀升，总量居高不下。涉法涉诉信访过多，一定程度上消解了司法权威。信访行为组织化趋势明显，“非正常信访”严重扰乱了信访秩序。云南煤监局2014年至2016年间27个月群众来信来访共134件，“意见建议类”仅有7件，占总 ……（未完，全文共9036字，当前仅显示2468字，请阅读下面提示信息。收藏《试论推进社会治理体系和治理能力现代化进程中信访工作的创新与发展》）