土地出让收支预算审查监督问题研究

目录/提纲：……
一、土地出让收支预算审查监督的法律和政策依据
二、各级人大及其常委会对土地出让收支预算审查监督的现状
1、制定地方性法规
2、听取和审议专项工作报告
3、开展综合性监督
三、土地出让收支管理工作中存在的问题
四、加强土地出让收支预算审查监督的意义和作用
五、加强土地出让收支预算审查监督的对策和建议
1、完善有关法律条款
2、突出规范性文件的约束作用
1、提前介入预算编制
2、加强土地出让及其收支监管
3、重视对政府性债务资金使用的监督
1、综合利用好常规监督方式
2、积极发挥审计监督的作用
3、扎实推进预算信息公开工作
1、加强对决议或审议意见落实情况的跟踪检查
2、重视土地征收、补偿等方面的信访问题
3、善于采用刚性手段强化监督
……
土地出让收支预算审查监督问题研究

余 武

内容摘要：党的十八大报告提出要“加强对政府全口径预决算的审查和监督”，意味着包括政府性基金在内的政府全部收支都要纳入人大监管视野。素有“第二财政”之称的土地出让收入是政府性基金收入的重要组成部分。由于部分市县未将土地出让收支纳入预算管理或未全额纳入基金预算，导致规模庞大的土地出让收支游离于人大审查监督之外，土地出让违规、违法问题频频发生。本文从加强土地出让收支预算审查监督的法律依据、现实意义展开分析，探究人大对土地出让收支预算开展审查监督的现状、当前地方政府土地出让收支监管工作存在的问题以及加强人大对土地出让收支预算审查监督的对策。希望通过本文的分析和研究，为开展土地出让收支预算审查监督工作提供一定的借鉴和参考。
关键词：土地出让收支 预决算 审查监督

土地出让收入（土地出让金）是指政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款。土地出让收入是政府性基金收入的重要组成部分，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益等。近年来，全国各地土地出让收入增长迅速, 在地方财政收入中比重不断提升。资料显示，2001年—2003年，全国土地出让金达9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收
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的通知》。明确规定，自2007 年1 月1 日起，国有土地使用权出让收入全额纳入基金预算管理，收入全额缴入地方国库，支出一律通过基金预算安排。同时要求，各地要建立健全年度土地出让收支预算管理制度，按照规定程序向同级人民政府报告，并依法向同级人民代表大会报告。2010年9月，财政部《关于印发〈政府性基金管理暂行办法〉的通知》第四条规定，政府性基金属于政府非税收入，全额纳入财政预算，实行“收支两条线”管理。第二十八条规定，各级财政部门编制本级政府年度政府性基金预算草案，经同级人民政府审定后，报同级人民代表大会审查批准。第三十条规定，各级财政部门汇总编制本级政府性基金决算草案，报同级人民政府审定后，报同级人民代表大会常务委员会审查批准。
上述规定，为人大及其常委会对土地出让收支预算开展审查监督提供了法律和政策依据。
二、各级人大及其常委会对土地出让收支预算审查监督的现状
㈠人民代表大会开展审查监督的主要情况。按照有关法律法规的要求，近年来，国务院相关部门和部分地方政府相继将土地出让收支纳入了预算管理，编制了包括土地出让收支在内的政府性基金预算，并将其作为年度预算报告的一项重要内容向人民代表大会报告。
1、从全国人大层面看：2010年的中央和地方预算草案报告在详细解读公共财政预算2009年执行和2010年编制情况的同时，还首次报告了全国政府性基金预算，实现了对中央和地方政府性基金预算的完整披露，并细化了一些主要基金项目预算执行情况，尤其是土地出让收支的有关情况。[ ]在全国人大会闭幕后，还将基金收支预算向社会公布，让社会了解和监督预算执行。
2、从我省各地人大的情况看：在近几年召开的江西省和九江市人民代表大会上，均将土地出让收支纳入了政府性基金预算，并向大会进行了专项报告。今年1月3日召开的九江市十四届人大三次会议上，发给代表审查的《2012年市级总预算执行情况和2013年市级总预算草案》除一般预算收支情况表外，还包括2012年市级总预算和市本级预算中基金预算收入和支出执行情况、2013年市级总预算和市本级预算中基金预算收入和支出安排情况等涉及基金预算的8张表格，而且预算科目更加细化，增加了预算的完整性和透明度。但是，也还有部分市县尚未将土地出让收支纳入预算管理，有的地方虽然编制了土地出让收支预算，但没有提请人民代表大会审查批准。例如：修水县近几年的预算报告只报告一般预算收支情况，没有报告政府性基金预算情况。有的市县向人代会报告的土地出让收支预算比较粗略，相关预算表格也未发给代表审查，预算不透明。
㈡人大常委会开展审查监督的主要情况。在预算审查监督方面，人大常委会主要承担对预算执行情况的监督，审查、批准预算调整方案和财政决算等职能。近年来，各地人大常委会就如何加强土地出让收支预算审查监督进行了一些探索，积累了一些可供借鉴的经验。
1、制定地方性法规。深圳市人大常委会充分利用特区立法权，在1994年通过了《深圳经济特区土地使用权出让条例》，对土地出让进行规范和监督，为特区经济社会快速健康发展提供了法制保障。后经1995年、1998年、2008年、2010年四次修正，条例进一步完善。其中，条例第十三条明确规定“市财政部门每年应当向深圳市人民代表大会常务委员会报告年度国有土地使用权出让收支情况。市审计部门应当同时向市人大常委会报告土地使用权出让收支审计情况。”
2、听取和审议专项工作报告。2008年10月，上海市人大常委会首次听取和审议了市政府关于落实国有土地使用权出让收支管理制度情况的报告[ ]，提出了要加强研究、强化监督管理、增强透明度等3条审议意见。江西省修水县人大常委会从2010年起，连续三年听取和审议了县政府关于上年度土地出让收入和政府性融资资金管理使用情况的报告，提出了审议意见，同时要求县审计部门对全县土地出让收入和政府性融资资金管理使用情况进行审计，为规范土地出让行为和资金管理发挥了积极作用。
3、开展综合性监督。据中国人大网报道，徐州市人大常委会通过开展调查研究、审议专项报告、加强沟通衔接、强化长效监督等措施，对逾期土地出让金征收工作开展综合性监督，取得了明显成效，全市逾期土地出让金由2008年高峰时的28亿元回落至2010年的3.6亿元[ ]。
从总体来看，各地人大在土地出让收支预算审查监督方面取得了一定的成绩，但还处在以程序性审查和建议性监督为主的阶段，监督实效不够。一是一些_性 ……（未完，全文共8688字，当前仅显示2373字，请阅读下面提示信息。收藏《土地出让收支预算审查监督问题研究》）