税收执法风险的成因及防范对策研究

税收执法风险的成因及防范对策研究

_龚晨

摘要

随着我国税收法制建设进程的加快,税制改革逐渐深入,税源管理朝着科学化、精细化的方向发展,税收执法定位以及执法内外部环境发生了巨大的改变,这使新时期的税收工作面临着诸多新问题、新情况以及新挑战。与此同时,由于我国税收法制建设还不完善、税收征管体系尚不健全、税务干部执法水平参差不齐、纳税人_意识R益增强等客观因素依然存在,使得一些过去税收执法中的隐性风险逐渐暴露出来,增大了税收执法风险。如何进一步规范税收执法,提高执法水平,规避税收执法风险,已成为当前税务执法部门迫在眉睫的问题。因此研究这一问题具有重要的理论价值和实践意义。
本文试图从分析风险理论入手,通过划分税收执法风险的种类、找出其产生的原因、并结合工作实际提出有效防范税收执法风险的办法和措施,以期在严格执行税收政策与更好地为纳税人服务之间找到平衡点,实现治税合法、服务优质这一双赢局面,充分发挥税收事业对社会经济发展的推动和促进作用。
本文在结构上共分为六章。其中第一章为导论;第二章为税收执法风险相关理论概述;第三章为我国税收执法风险管理情况;第四章为产生税收执法风险的成因分析;第五章为税收执法风险防范的对策措施;第六章为结论与展望。
本文针对税收执法风险产生的原因和管理现状,拟从科学设定风险管理目标、正确采取风险应对策略、积极优化风险控制环境、加强税收执法主体建设、建立执法风险内控机制等方面,提出进一步强化我国税收管理,防范税收执法风险的建议与对策。
关键词:国家税收;执法风险;风险管理

目录
第1章
导论 1
1.1研究背景 1
1.2研究目的和意义 2
1.2.1研究0的 2
1.2.2 石if究意乂 2
1.3研究内容和方法 2
1.3.1研究(?容 3
1.3.2研究方法 3第2章税收执法风险相关理论概述 5
2.1风险的基本理论 5
2.2税收执法风险的定义 5
2.3税收执法风险种类分析 6
2.3.1以引发税收执法风险的行政行为为标准 6
2.3.2以产生税收执法风险的主观意识状态为标准 6
2.3.3以产生税收执法风险的内外部因素为标准 7
2.3.4以产生税收执法风险执法人员的个人的因素为标准 7
2.3.5以税收执法风险出现的环节为标准 7
2.3.6以税收执法风险出现可能承担的法律责任为标准 7
2.4税收执法风险引发的法律后果分析 8
2.4.1行政责任 8
2.4.2刑事责任 9
2.4.3民事责任 9第3章我国税收执法风险管理情况 10
3.1风险管理的基本理论 10
3.2我国税收执法风险管理的进展情况 11
3.2.1风险防范意识有所提升,但全局性不强 11
3.2.2风险管理机构初步设立,但专业性不强 11
3.2.3风险控制机制逐步形成,但全面性不够 12
3.2.4风险管理手段不断增多,但针对性不够 12第4章产生税收执法风险的成因分析 14
4.1税收法律体系不完备带来的执法风险 14
4.1.1税收法律立法层级较低,执法依据不够明确 14
4.1.2涉税规定内容纷繁庞杂,变动调整频率加快 14
4.1.3某些税法规定不甚科学,实际工作难度加大 14
4.2内部管理_不完善导致的执法风险 15
4.2.1规范性文件制定不严谨,审查机制不够健全 15
4.2.2内部考核指标过于严格,影响实际操作效果 15
4.2.3内部协调配合机制不畅,形成税收执法盲区 16
4.3执法主体素质有欠缺引发的执法风险 17
4.3.1依法治税观念不强 17
4.3.2税收业务水平不高 17
4.3.3综合素质能力不够 17
4.3.4防腐拒变能力不足 18
4.4税收执法环
……（新文秘网https://www.wm114.cn省略2501字，正式会员可完整阅读）……　
情,在结合工作实际以及现有国内外研究成果,对如何有效地防范税收执法风险提出自己的建议。
本论文的分析路线遵循“提出问题——分析问题——解决问题”的逻辑思路。
本文研究的技术路线是:文献阅读一"4土会调研一"^对搜集到的资料进行加工处理一"^运用理论对资料进行分析研究一"4导出结论并完成学位论文。

2、篇章结构。本文共分六章,其中第一章为导论。对论文的选题背景和目的进行了说明,并介绍了本文的研究内容和研究方法。第二章是税收执法风险相关理论概述。主要运用经济学理论和税收学理论对税收执法风险的定义进行较准确的定义,对税收执法风险的种类进行了切合实际的分析。第三章是我国税收执法风险管理情况。通过资料搜集,对我国税收执法风险管理的现状进行了归纳,并对防范税收执法风险在整个税收管理中的地位、作用及意义进行较深入、系统的论述。第四章是产生税收执法风险的因素分析。本章对造成执法风险的因素进行探究,得出税收法律体系不完备、内部管理_不完善、执法主体素质有欠缺、税收执法环境不健全以及监督制约途径多样化等造成税收执法风险的重要原因。第五章是税收执法风险防范的对策措施。在充分借鉴国外一些国家特色做法的基础上,根据新形势下防范税收执法风险的要求,提出科学设定风险管理目标、正确采取风险应对策略、积极优化风险控制环境、加强税收执法主体建设、建立执法风险内控机制等进一步强化我国税收管理,防范税收执法风险的建议与对策。第六章是结论与展望。对本文的研究结果进行了一个总结,并分析不足和缺陷,为今后的研究工作确定方向。

1.3.2研究方法
1、文献资料研究法:通过大量阅读该学术领域最新的理论研究成果,可以对该研究对象的发展和沿革,以及当前普遍关注的热点问题有一个更加宏观而清晰的了解,这是本文采用的最重要的理论工具。

2、社会调查法:在导师的指导下,结合自己的实际工作经验,针对我国目前税务执法中存在的现实和潜在风险进行深入调研,掌握客观情况,深入了解税收管理中存在的主要问题以及不和谐的实情,从而为学位论文的撰写提供真实可靠的资料来源。

3、比较研究法:本文从国外、国内两个视角对防范税收风险的做法进行分析、比较和借鉴,在此基础上,得出符合有中国特色的防范税收执法风险的做法。

4、案例分析法:本文在研究过程中通过实际涉税案件的处理来进一步分析问题和论证观点。

5、定量分析法。本文综合运用参数的区间估计、方差分析法、综合指数法等统计分析法及层次分析法,对税收执法风险识别风险衡量、绩效评价等核心环节通过建立模型进行定量分析,有针对性地搭建执法风险管理的识别体系,为加强税收执法风险管理提供科学的方法支持。
第2章税收执法风险相关理论概述
2.1风险的基本理论人类的风险意识由来已久。“祸兮福之所倚,福兮祸之所伏”,“是故,君子安而不忘危,存而不忘亡,治而不忘乱,是以,身安而国家可保也”,“如履薄冰、如临深渊”,“治之于未乱,备之于未形,为之于未有,防患于未然”等等,都是我国传统文化中对于对风险认知以及预防风险的经验总结。近年来,随着我国市场经济_的不断加速建立以及社会文明的円益进步,理论界对于什么是风险及如何规避风险的理论研究円益增加。近现代关于风险一词的理解,各家的观点也是不尽相同。在《现代汉语词典》(2005年6月第5版,商务出版社出版)中,将“风险”定义为“可能发生的危险”。1895年,美国学者海恩斯在其所著的《经济中的风险》一书中,对风险的定义是“损害或损害发生的可能性”。
19世纪初,美国学者威廉斯将风险定义为“在某个特定状态下和特定时间内可能发生的结果的变动”。朱淑真在总结各种风险技术的基础上,也把风险定义为“风险是指在一定条件下和一定时期内,由于各种结果发生的不确定性而导致行为主体遭受损失的大小及各种损失发生可能性的大小?”。上述国内外的各家观点虽表述不同,但都揭示了风险基本的核心含义——即“未来结果的不确定性或损失”。因此本文认为,风险是指在未来可能发生的,与某一事件预期结果偏离的可能性,而且是一种能够带来损失的不确定性。风险是一种可能发生的危险,风险的大小本质上取决于损失发生的概率及损失发生后果的严重程度。风险防范是指组织通过对风险的识别和衡量,有目的、有意识地通过计划、组织、控制和检查等手段来阻止风险损失的发生,最大程度削弱损失发生的影响程度,以获取最大利益的一种管理活动。

2.2税收执法风险的定义税收执法风险是现阶段税务机关的热门话题。笔者在近年的工作中越来越深刻地感受到,税务干部“三怕”的心态愈来愈重,即一怕当专管员、征收员、稽查员,二怕在征管一线工作,三怕与纳税人打交道。这与过去那种人人争当专管员,都想从事一线稽查,认为专管员权利大、实惠多的想法背道而驰。究其缘由,不难发现,主要在于现在全社会法制意识增强了,对执法部门要求更高了,监督检查的力度加大了,税务干部生怕执法不到位或不正确,而受到行政甚至刑事追究。理性分析这种现象,笔者认为这是社会进步的体现,是迈向法制社会、实现依法治税过程中出现的正常现象。但同时必须对此高度重视,采取有力措施加以消除。所以近年来,对税收执法风险及其防范方法的探索在系统内风潮涌起,甚至在税务系统之外,也有许多热心人在潜心研究。对什么是税收执法风险,税收执法风险的种类等问题,研究结果也是百花齐放,百家争鸣。
从笔者目前收集的资料来看,在当前的学术界,关于税收风险的本质还没有形成一个相对一致的定义,但综合风险理论和相关法律规定,被大众普遍接受的一个观点是:所谓税收执法风险指的是税务机关及其工作人员在履行税收管理职责过程中,未按照或者未完全按照法律、法规和规章要求的行为执法、未履行或者未完全履行法定职责,或履行职责过程中侵犯、损害了国家和人民群众的利益,致使国家和税收管理相对人的合法权益受到损害,依法应当承担不利法律责任的潜在危险。

2.3税收执法风险种类分析对税收执法风险的分析,还可以从税收执法风险种类的角度对其进行进一步探讨。依据形式逻辑学的原理,对事物的种类进行分类,最主要的是研究分类的标准。依据不同的分类标准,同一事物可以从不同观点角度进行分类,存在多种分类方式。税收执法风险种类的分析,也遵循同样的原理。根据不同的标准,我们可以对税收执法风险进行以下分类:
2.3.1以引发税收执法风险的行政行为为标准可以将税收执法风险分为以下几种情形:一是税收执法超越职权的风险;二是税收执法程序违法的风险;三是税收执法侵权的风险;四是税收执法依据错误的风险;五是案件定性不当的风险;六是证据收集不充分、不合法的风险;七是_裁量权滥用的风险;八是行政复议处理不当的风险;九是税务执行不到位的风险。

2.3.2以产生税收执法风险的主观意识状态为标准根据产生税收执法风险的主观意识状态为标准,可以将税收执法风险分为主观故意产生的风险和主观过失产生的风险。前者如索贿受贿、徇私舞弊、滥用职权导致的执法风险;后者如疏于管理、玩忽职守、推读扯皮导致的执法风险0
2.3.3以产生税收执法风险的内外部因素为标准以产生税收执法风险的内外部因素为标准,可以将税收执法风险分为系统内因素产生的风险和系统外因素产生的风险。前者如由于税收规范性文件的制定不严谨、执行不严格导致的执法风险,后者为系统外非正常原因导致的风险,如政府相关部门各自为政、支持不够,司法机关对税收政策、税收会计、税务机关内部岗位职责理解偏差等导致的风险等。

2.3.4以产生税收执法风险执法人员的个人的因素为标准以产生税收执法风险人员个人的因素为标准,可以将税收执法风险分为以下三种:一是缺乏责任心而产生的风险,主要表现为执法经常疏忽大意,马虎不认真,粗心不细致,不负责任等而引发的风险;二是执法不严而产生的风险,主要表现为不能严格执法,执法随意性大,处罚不当等产生风险;三是执法水平不够高而引发的执法风险,例如,执法程序不清楚,使用税务文书及引用法律条文错误,职责履行不到位等而诱发的风险。

2.3.5以税收执法风险出现旳环节为标准以税收执法风险出现的环节为标准,可以将税收执法风险分为税务管理的风险、税款征收的风险、税务稽查的风险、税务行政复议的风险、税务行政诉讼的风险。

2.3.6以税收执法风险出现可能承担的法律责任为标准以税收执法风险出现后可能承担的法律责任为标准,可以将税收执法风险分为承担行政责任的风险和承担刑事责任的风险。承担行政责任的风险主要包括被过错责任追究或被行政处分而承担不利后果的风险。承担刑事责任的风险,一是被认定为贪污贿赂方面的犯罪而被追究刑事责任承担不利后果的风险,二是被认定为渎职方面的犯罪而被追究刑事责任担不利后果的风险。

2.4税收执法风险引发的法律后果分析税收执法风险引发的法律后果,应当符合以下三个条件:一是税务机关及其工作人员的行为与法律和制度发生偏差;二是执法人员行为的偏差给国家或纳税人的利益造成了损失而损失被发现;三是执法人员的行为被认定为违法且被认定为应当追究法律责任。该法律责任包括行政责任、刑事责任和民事责任三大类。

2.4.1行政责任行政责任是指行政法律关系主体由于违反行政法律规范而依法应承担的限制性法律后果。行政法律关系的主体既包括行政主体,也包括行政管理相对人。
但从税收执法风险的角度来分析,我们分析行政责任,是指行政主体的工作人员即税务工作人员出现执法风险可能应承担的法律责任。具体包括被过错责任追究或者被行政处分所承担的不利后果。

1.税收执法过错责任追究。税收执法过错责任追究是税务机关对税收执法过错行为的责任人给予行政处理和经济惩戒的活动。税收执法过错责任追究是税务机关内部的一种行政纪律责任,包括行政处理和经济惩戒两种方式。行政处理包括批评教育、责令作出书面检查、通报批评、责令待岗、取消执法资格等惩戒措施。批评教育的处理形式要书面记载并附卷。责令待岗期限为一至六月,待岗人员需接受适当形式的培训后方可重新上岗。取消执法资格期限为一年,被取消执法资格人员需要接受适当形式的培训后方可重新取得执法资格。
经济惩戒包括扣发一定数额的奖金或岗位津贴的措施。经济惩戒的具体数额,由各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局规定。具体哪些执法过错应当被过错责任追究,国家税务总局的《税收执法过错责任追究办法》都有明确规定。

2.行政处分。是指公务员因违背公务员法和其他公务员管理法规而应承担的行政法律责任。税务工作人员多数为公务员,在履职过程中如果违反公务员法的规定,以及违反税收征管法及其实施细则、行政处罚法、行政复议法、行政许可法等法律的有关规定,依法应当承担行政法律责任的,都要受到行政处分。这种行政法律责任在我国的《公务员法》中有明确的规定,具体包括警告、记过、记大过、降级、撤职、开除六种行政法律责任。

2.4.2刑事责任刑事责任是依据国家刑事法律规定,行为人实施刑法禁止的行为所必须承担的法律后果。这种法律后果主要是受到刑事处罚,包括主刑和附加刑两种。
主刑包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑五种;附加刑有包括罚金、剥夺政治权利和没收财产三种刑罚。对税务机关和税务工作人员而言,被追究刑事责任而受到刑事处罚,是由于其行为构成税收职务犯罪而被追究。税收职务犯罪是指税务机关工作人员利用职务上的便利,非法占有数额较大的公共财物或收受他人财物或违背职责给国家造成严重损失,应受刑罚处罚的行为?。从犯罪构成角度来说,税收职务犯罪的主体是税务机关工作人员,包括税务机关的公务员和其他履行公务的人员;税收职务犯罪所侵犯的客体是税收征管秩序和税收征管活动,或者税务工作人员职务的廉洁性;税收职务犯罪的客观方面一般包括实施的犯罪行为(也包括不作为)和造成的危害结果,不同的犯罪表现不一;税收职务犯罪的主观方面有两种情形:一是主观故意,多数税收职务犯罪的主观方面都是故意的。二是主观上存在过失,玩忽职守罪的主观方面就属于过失。从分类的角度来说,税收职务犯罪主要分为两类:一是贪污贿赂方面的犯罪,包括贪污罪、挪用公款罪、巨额财产来源不明罪、隐瞒_存款罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪、受贿罪、单位受贿罪等。二是渎职方面的犯罪,包括徇私舞弊不征、少征税款罪、狗私舞弊发售发票、抵扣税款、出口退税罪和违法提供出口退税凭证罪等。

2.4.3民事责任民事责任风险指的是税收管理人员在円常税收执法行为违反了民法条例,所应承担由此带来的民事责任风险,这种责任风险从我们日常工作中来看主要涉及的是经济赔偿,也就是让出现执法偏差的人员承担适当的经济补偿以使其增强工作责任心。事实上这种民事责任风险还有涉及以下许多种情形,如税收执法主体的执法行为不当,从而造成纳税人民事权利方面的利益受损。按照我国民法中相应的应该承担的各类责任,还应给予明确的、清晰的责任划分。当前我国对税收执法造成的民事责任风险还不够全面,应该对这个薄弱环节多加完善。
第3章我国税收执法风险管理情况
3.1风险管理的基本理论风险管理起源于美国,1952年美国学者格拉尔在其调查报告《费用控制的新时期——风险管理》中首次提出并使用了风险管理一词,到了 19世纪60 ……（未完，全文共39050字，当前仅显示7023字，请阅读下面提示信息。收藏《税收执法风险的成因及防范对策研究》）